國一第二冊L5台灣聚落補充資料~有工作機會就能吸引人口？別再用都市看鄉村！

 

2019/01/31 楊富民

現有的地方創生計畫中，暴露著台灣長久以來地方發展的最大問題－－都會地區想像城鎮。於是，人們談人口移動卻忘了生育問題、以為將地方創生發展成產業發展計畫就能吸引人口移入，卻忽略了最根本的教育問題。

都市擁有著許多「坑」，能夠安放著這些青年；來到鄉村地區的青年，則是需要重新學習如何「挖坑」。由於缺乏對家鄉、對土地的認知，來到鄉村的青年不知道如何在家鄉生活。

2019年，台灣終於要地方創生，行政院也在1月3日核定「地方創生國家戰略計畫」，針對總人口減少，以及人口過度集中的問題， 於134處人口相對外流嚴重的鄉鎮區域優先推動，總計包含134個行政區、272萬人；占全國土地總面積的66.5％、總人口的11.6％。

圖／擷取資料自國發會《地方創生國家戰略計畫（核定本）》

筆者位處於地方創生優先推動區的花蓮縣，縣境內13個鄉鎮有10個鄉鎮屬於第三級的「原鄉」地區。這樣的比例顯現出東部或者鄉鎮地區目前存在的一些問題。優先推動區域，幾乎8成以上集中在中、南部與東部地區。明面上，地方創生的主旨是為了均衡國土的發展，但是地方創生真正要做的事情，恐怕真如許多論者在去年不斷發出的警告：「可能成為地方創傷」。

今年1月21、22日，國發會國土區域離島發展處處長，參與花蓮縣的地方創生論壇時，直接指出：「地方創生的推動戰略，最大的目的雖然是均衡台灣，但是核心的目的是為了首都圈內的減壓」。此話一出，讓底下聚集13個鄉鎮的社區代表、各團體組織，臉色都有些微妙：一個主要集中於鄉鎮地區的計畫，最終的目的竟然只是為了首都圈的減壓嗎？那麼在計畫之中，鄉鎮地區的主體又該如何安放？

或許這看起來像是文字遊戲，但是現有的地方創生計畫中，是以中央規劃邊界、鄉村配合城市，暴露了台灣長久以來社區發展、地方發展的最大問題－－都會地區想像城鎮。

從這樣的思維中，我們來重新觀看地方創生計畫，可能會使地方產生什麼樣的問題？

現有的地方創生計畫中，是以中央規劃邊界、鄉村配合城市，暴露了台灣長久以來社區發展、地方發展「都會地區想像城鎮」的問題。圖／報系資料照

談人口移動，卻忘了生育問題才是重點

第一個問題，即是「均衡台灣」的策略，國發會以「人口移動」作為最主要方針，相關KPI都納入人口移動作為指標值。在此之前，我們必須先了解過去日本在2015年推動地方創生元年時，日本的出生率為1.41；但是，台灣在2019的地方創生元年時，出生率約為1.10。這顯示出了台灣的生育率問題已經嚴重到遠超日本，在未來的50年內人口下降速度甚至可能冠絕全球。

表面上，以人口遷移作為均衡台灣的優先策略，或許能解決台灣目前首都圈壓力問題，但是能夠解決台灣未來的問題嗎？台北地區的壓力問題、鄉村地區的勞動力問題，可以透過人口遷移迅速的解決。但就在台灣去年新生兒僅有17萬的情況下，生育率問題怕是比遷移來得更為嚴峻。

島內人口的移動，無益於增加總體人口數量，在總體人口數量不斷減少的情形下，人口的移動也不過是從北到東、從北到南、移來移去，地方創生卻彷彿淪為數字遊戲，台灣未來的人口問題仍是未得解決。

有產業並不會真的吸引就人口移入

第二個問題，仍是在於「人口移動」上，我們幾乎可見它將成為地方創傷，甚至將會成為部分鄉鎮急遽破敗的導因。

國發會理所當然地認為，有產業，即會有工作，有工作就會有人。因此，在地方創生的「產、地、人」三項重點中，國發會希望產業優先，期許地方提出打造完善「事業體」的計畫為主軸，以此來吸引其他區域的人口因為就業機會而移入。

國立東華大學近1萬名的師生創造的周邊生活產業，但壽豐鄉的人口仍是每年不斷的外移。圖／報系資料照

這樣的論點看似合理，但是我們應該停頓下來思考：有就業機會就會有人移入嗎？這又是另一個「想像鄉村」。過去多少鄉鎮地區喊出要提供工作機會吸引人口，但是有幾個真的成功？在地方創生的策略中，一開始便提及鄉鎮地區的問題在於「勞動力不足」──所謂勞動力不足，代表的是有工作沒有人，並不是沒有工作機會；那麼當地方創生提倡創造事業體，提供工作機會給人移居，這不是更加的自相矛盾了嗎？

以筆者所在的花蓮縣壽豐鄉為例，國立東華大學近1萬名的師生創造的周邊生活產業；理想度假村、遠雄海洋公園、怡園渡假村，以及超過百棟的合法或未合法的民宿，提供的就業機會，難道不足以提供給僅有1.8萬人口的壽豐鄉嗎？這其中還未計算農業與其他服務業的工作機會。

但實際上，壽豐鄉的人口仍是每年不斷的外移，勞動缺額無法補足，連鄉鎮內15個村落中，人口基數最大的村落－－志學村，因為東華大學座落於此也不過2200人左右。

這樣的數據看起來像是文字遊戲，但這也是現今地方創生這個「搶人大作戰」最大的問題點：我們需要的是否只是數據？

壽豐鄉人口基數最大的志學村，因為東華大學座落於此也不過2200人左右。圖／讀者提供

當地方創生成為產業發展計畫，創造鄉村大量相同類型的工作，這些工作無法真正的吸引都會地區的人口移入；它能夠吸引的，是鄰近鄉鎮的就業人口。從鄉鎮移動到另一個鄉鎮，它的確會使得KPI上升，但是並非真的達成城鄉均衡發展，而是造成地方創生推動劣勢區域的鄉鎮人口，移往優勢鄉鎮，最終使得原本劣勢的鄉鎮地區更加劣勢，均衡發展問題更加嚴峻。

國發會或許也注意到這樣的問題，單純的提供工作機會無法吸引人口，需要提供的是「優質」與「創新」的工作機會。因此希望鄉鎮地區以「六級產業創新」，導入科技、加強硬體建設，以及透過CSR、USR等地強化鄉鎮、翻新內容。

但是藉由產業與經濟面向來吸引人口的移入，並沒有辦法跳脫城市與鄉村之間仍以經濟或產業拮抗的問題：鄉村的經濟與產業發展期的目標都是「超越都市」，在這個政策脈絡下的鄉村，總是以鄉村的劣勢對抗都會地區的優勢，長不出自己的主體。

鄉村的創生，需要「雜貨店人」

最後，則是另一個不得不談的問題－－教育。

筆者1992年生，與我同輩的青年大多數也都已經選擇是否回鄉或移居。但是在我們教育系統中，並沒有任何一項能力支持我們進入到鄉村；除了應付考試、應付升學之外，學習到的專業能力只能夠在都會地區的產業鏈結中，當作一個小小的齒輪，協助整個城市經濟的滾動。簡明一點而言，即是我們在教育的過程中，喪失多元的能力、喪失面對都會地區以外的能力。

什麼樣的能力才是具備回歸到農村的呢？我們習慣稱這樣的人為「雜貨店人」。

重新觀察農村地區的情形，你會發現有一間店永遠開著－－雜貨店。農村的雜貨店從生活用品到日常零食與飲料，甚至還有衣物與蔬果，它透過多元產品達成多元收入；其中還包括多元的服務，例如公用電話、公車站牌、下學的托兒照顧（有許多鄉村的雜貨店都有著「孩子在你那邊一下，晚點去接」的功能），甚至衍生出來的社交場域、社群關係－－幾乎無所不能、無所不包。這樣的能力，其實才是真正能夠在鄉村地區活著，且活得好，經營得有聲有色的原因。

農村的雜貨店功能幾乎無所不包。圖／報系資料照

但是當代我們的教育是否支持我們如此？的確大學以前，我們國英數自然社會什麼都教，但都是為了考試；上大學選擇系所什麼專業都深入，但也都是為了畢業。整個教育與社會現實脫節的嚴重，每個人剛畢業就像是剛從象牙塔走出一般，自然而然的選擇到了都市，因為都市擁有著許多「坑」，能夠安放著這些青年；來到鄉村地區的青年，則是需要重新學習如何「挖坑」。

但是為什麼青年對重新「挖坑」喪失了能力？筆者認為，對於土地的認知是最大的問題，我們幾近對土地、社區的認識從薄弱到無知的程度。

過去大學前的教育過程中，許多孩子從國小、國中開始補習，一天有8個小時的時間待在學校裡面，下課以後則是再花5、6個小時的時間在安親班與補習班之中，晚上回到家中已經9點，梳洗過後便上床睡覺。一天便如此度過。

這樣子成長到18歲，他們沒有時間認識自己的家鄉、自己的社區、自己的土地，甚至新聞也不關切；他們唯一認識的，只有家庭、學校、補習班，以及通往這三個場所的路上。好不容易熬到18歲，上大學有更多的時間學習了，這些孩子們又面臨到大學的封閉，以及必須得離開家鄉去到其他地方就讀的問題。

這樣的一個孩子成長起來，他們的所學，他們對於社會的認知，完全不足夠提供給他們面對鄉村與現實社會的環境。所以他們寧願將專業能力付出在已有的場域之中，而不是談如何創造他們的專業。它也是今日青年大量往都會地區移動的一項內在的重要因素－－我不知道如何在家鄉生活。

丟掉「都市想像」，從鄉村看地方創生

雖然上述提及了現有的地方創生策略可能產生的相關問題，但背後地方創生誕生的原因：人口問題、鄉村環境問題、國家發展問題等等，我們都必須得承認，這些都是台灣社會集體需要共同面對的情形。但是一個去年8月喊出的口號，到今年1月核定，以及3月需要提案的地方創生，它真的準備好了嗎？顯然的是還有許多需要修正之處。國發會也表示，這個計畫將會「滾動式修正」。

那我們或許可以在地方創生之前，我們就先來檢討，一旦執行下去可能產生且無法迴避的問題：

人口移動得談，但更該談的是生育問題如何加強。我們如何在透過相關的育兒措施、津貼、教育，來使得台灣人口逐年上升。鄉村的產業問題的確得談，的確也能夠透過所謂六級產業來加以創新，但是它絕對不會是吸引都會地區來到鄉村的人口拉力主因。

重新觀察農村地區的情形，你會發現有雜貨店永遠開著。圖／報系資料照

我們或者更應該談論的是－－鄉村的環境與生活風格。講述起來或許會陷入於一種文青式的浪漫想像，但是要使鄉村吸引的意欲「賺大錢」的人口前來，就如前述的是以鄉村的劣勢對抗都市的優勢；但若推展的是認同鄉村生活風格的的人來此遷居，反而更能夠找得到相關的「客群」。

從不同的「生活認同／生活風格」來推展島內的人口遷移，才能使地方創生不是變成鄉鎮內的水平移動，畢竟地方創生也不是要為了消滅其他更極限的村落而實踐。

台灣需要地方創生，需要一個整合鄉鎮內各個單位共同運作的平台，上下齊心的為地方問題找到解決之道，以每個區域作為主體且獨立發展，而不是作為配套解決都市問題而存在。這就好似我們過去一直在談的城鄉差距，「城鄉差距」這樣的詞彙極度的貶抑鄉村；且在城鄉差距的發展思維中，便會直接的認為「鄉村要趕上城市」，以彌補之間的「差距」。

但真正實際的問題是，鄉為什麼要趕上城？鄉為什麼不能夠作為鄉？地方創生的制訂，需要的是真正了解地方需求，而不是邀集各部會的委員們想像地方問題。