如何因應川普政府侵略性極強的對等關稅,已成為今年各國最重要的經貿課題;對於高貿易導向,且出口近四分之一集中在美國的台灣,挑戰性更高。
由於台灣與美國沒有自由貿易協定(FTA),雙方適用一般的最惠國待遇(MFN)關稅。台灣目前對美國平均關稅為6.5%,而美國對台灣則為3.3%,幾乎高出一倍。不過美國先前宣布對台灣加徵32%對等關稅;而後又宣布暫緩90天,過渡時期則加課10%關稅,現行美國關稅反而遠高於台灣。
為了要由對等關稅中解套,在談判之前台灣率先拋出「零對零關稅」,推動台、美全面零關稅的建議,甚至還有以此做為建構台美FTA終極目標的基礎。
台灣雖然立意宏遠,但須客觀面對現實狀況。首先是台灣對美國關稅全面歸零的影響。台灣在經歷加入世界貿易組織(WTO)洗禮,以及本身自由化下,目前關稅在全球已屬低水準;未來若全面歸零,對於國內部分產業仍會有衝擊。近來國內對於政府長期保護一些高關稅產業有不少雜音,認為應趁此時機加速自由化將關稅歸零;不過如果只是為了符合美國需求,則應審慎處理衍生的衝擊。
除了現有機制外,政府應擴大實施「因應貿易自由化產業調整支援條例」,主要是降低對外簽署經貿協定的衝擊,對產業及勞工所採取振興輔導、體質調整,及損害救濟等支援措施。過去主要適用於海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA),而後由於台灣FTA進展不大,此條例實施範圍有限。為因應美國對等關稅,台灣將面臨自從2002年加入WTO以來最大規模的開放,對國內衝擊已不可避免,必須預先規劃準備。
其次,關稅歸零是否適用於其他國家,是台灣的另一挑戰。為了由對等關稅中解套,各國紛紛釋出只單獨對美國調降關稅的訊息,明顯違反WTO不歧視原則。在WTO無力約束下,預期未來各國仍會傾向只對美國開放,以美國為軸心的雙邊模式。對於FTA網絡綿密的國家,例如韓國、日本,甚至越南,並無懸念;但對於欠缺FTA加持的台灣,則會有更多的顧慮。
例如若是台灣只對美國開放,可能會影響我國申請加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)的進展;因為一旦對美國零關稅,如果未來有機會進入CPTPP談判階段,CPTPP成員可能要求台灣必須付出「頭期款」,也先對CPTPP成員零關稅,這不但使台灣申入CPTPP幾乎毫無談判籌碼,對於國內產業衝擊也會更大,此為政府不可忽視的因素。
雙方立場差異大,是台、美談判另一問題。美國對所有國家主張必須多面向改善雙邊貿易失衡,美國才有可能調整對等關稅。換言之,台灣必須將關稅歸零、消除非關稅貿易障礙、增加對美採購、落實智慧財產權保護,以及降低對美國出口等多管齊下的方式,有效降低美國對台灣貿易逆差,美國才會評估調降對等關稅,但美國從未表達會調整最惠國待遇關稅的意向。
事實上,以川普總統認為各國長期虧欠美國,對美國不公平根深柢固的觀念,與各國計算陳年總帳,即使各國將關稅歸零,並對美國全面自由化下,也只是剛好補償美國以往損失。美國至多只會消除懲罰性的對等關稅;不會觸及調降現行一般最惠國關稅,更不可能將其歸零。
過早表態亮出談判底牌,是國際經貿談判的大忌;特別是在雙方談判實力不對稱時,居於弱勢一方的台灣先宣示立場更是不宜,有可能陷入被美國予取予求的結果。然而在目前為避免被高關稅制裁,幾乎所有國家競相與美國談判下;台灣惟有利用早表態的機會,率先與美國達成協議,降低不確定性,並加速協助產業調整,才能將影響降到最低。
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