高一地理第二冊人口單元補充資料~10年來接收360萬敘利亞難民的土耳其，社會與情緒都已經開始疲乏

 2021/12/20, 國際 關鍵評論

我們想讓你知道的是

聯合國難民署統計資料中的全球敘利亞難民，共有680萬，也就是說，有超過半數敘利亞難民在土耳其境內。在這10年期間，敘利亞等鄰國難民的長期滯留，以及敘利亞內戰的延宕，讓安卡拉當局面臨頗為嚴峻的挑戰。

在土耳其伊斯坦堡的法蒂赫（Fatih）這座舊城商業區，餐廳、糕點店、香料店等商店懸掛著阿拉伯語招牌，店內販賣著敘利亞人習慣的食物、甜點、咖啡、香料等，顧客也幾乎清一色都是說阿拉伯語的敘利亞人。

在現今的土耳其境內，法蒂赫已不是唯一一個被暱稱為「小敘利亞」的地方，在雷伊漢勒（Reyhanlı）這座位於土耳其與敘利亞邊境的城市，及地中海沿岸梅爾辛（Mersin）的城市一角，也呈現濃厚的敘利亞風情。

不過，在土耳其境內這些敘利亞難民群居的城鎮，近年來反敘情緒逐漸高漲，陸續有居民及首長抗議，要求敘利亞人離開。

從2011年3月爆發大規模反政府示威及隨後的內戰至今，敘利亞內戰已經持續超過10年，自2014年以來，土耳其一直是全球收容最高難民數量的國家，在這個人口8400萬的國家中，有約400萬來自鄰國、因戰亂而流離失所者，相當於整個克羅埃西亞人口，其中約360萬為敘利亞籍。

聯合國難民署統計資料中的全球敘利亞難民，共有680萬，也就是說，有超過半數敘利亞難民在土耳其境內。在這10年期間，敘利亞等鄰國難民的長期滯留，以及敘利亞內戰的延宕，讓安卡拉當局面臨頗為嚴峻的挑戰。

敘利亞「難民」

國際法上最常被引用來定義難民的，莫過於1951年的《關於難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees，以下簡稱《難民公約》）。根據該公約，「難民」（refugee）主要指稱「畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於其一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人。

在實踐上，大多數《難民公約》締約國，會在國內立法或制定施行細則，由官方單位對境內欲尋求庇護者（asylum seeker）的申請進行審查，以認證其是否符合上述《難民公約》中的「難民」定義。理論上，在給予官方認證的難民身份後，通常會依規定給予必要的保護、及融入社會的相關措施，保障其在該國境內的醫療、生活、就業、就學等基本權利。

本文所談論、在土耳其境內的「難民」，並非前一段所述、由各國官方依《難民公約》定義下給予「難民」身份認可者，而是因母國政治社會經濟動盪、內戰或自覺遭受迫害等因素，離開國境赴他國希望能尋求庇護暫居者；嚴格說起來，這些人的狀態比較接近《難民公約》定義下的「尋求庇護者」（asylum seeker）（註1）。

敘利亞內戰爆發，搭上了北非與所謂中東區域數個國家反政府示威的骨牌效應，在包括突尼西亞、埃及、利比亞等國，反政府示威讓長期統治的專制或獨裁政府下台；不少觀察家認為，身為境內少數民族的敘利亞阿薩德（Bashar al-Assad）政權，應該撐不了太久；逃離家園、越過邊境尋求庇護的敘利亞人，與收容他們的鄰國政府，幾乎誰也沒有料到，這場混戰一打就超過了10年。

戰爭爆發至今，除了土耳其以外，多數離境的敘利亞難民分散到黎巴嫩、約旦、伊拉克與埃及等其他鄰國；有趣的是，收留最多敘利亞人的土耳其，是這些國家中，唯一一個不以阿拉伯語為官方語言的國家。

土耳其歷年「難民」政策極簡史

這並非土耳其首次接收大批越境前來躲避母國動盪的難民。（註2）

土耳其在1934年制定專門處理具有土耳其血統、欲尋求庇護者的《定居法》（Law on Settlement）；此外，土耳其也是《難民公約》締約國之一，但土耳其加入該公約時，保留了公約中允許的「地域限制」（geographic limitation），即只會對來自歐洲的尋求庇護者給予難民身份，排除其他區域。

在1980年代以前，來到土耳其尋求庇護者，包括德國納粹橫掃歐洲時期、來自歐洲多地的猶太人，及第二次世界大戰時自巴爾幹半島前來避難者；不過在戰爭結束後，這些尋求庇護者大多沒有留在土耳其，他們不是來到現今的以色列（猶太人），就是返回位於歐洲的家園。

1989年，約30萬遭保加利亞驅逐的土耳其裔及信奉伊斯蘭教的波馬克人（Pomaks）來到土耳其尋求庇護，有三分之一在1990年、共產黨統治結束後返回保加利亞，留在土耳其者則獲得了該國公民身份；1990年代，巴爾幹半島的動盪情勢，導致約2萬波士尼亞穆斯林及1.8萬科索沃公民來到土耳其避難，多數都獲得土耳其庇護，其中，約300多人因與土耳其人通婚而獲得公民身份。

1980年代開始，俗稱中東區域的政治動盪，導致從中東國家前來土耳其尋求庇護者的人數大增，土耳其政府逐漸發展出一套針對這些難民所設計的政策；其中包括了因1979年伊朗革命而來的150萬伊朗人、1980年代末期因伊拉克海珊（Saddam Hussein）政權使用化武攻擊、而企圖進入土耳其的6萬伊拉克庫德族人（註3）；1990年代初期，海珊政權對境內庫德族人的迫害再度加劇，也讓大量庫德族人企圖向土耳其尋求庇護。

不過，本段所提及的伊朗人及伊拉克庫德族人，多數不是前往歐美等第三國，就是返回原居國，留在土耳其境內長居的是少數。

2003年開始，美國在阿富汗及伊拉克的軍事行動，導致這兩國情勢動盪，不少平民遂前往土耳其尋求庇護，其中也包括因種族及宗教因素，在各自國內受到不平等對待、甚至迫害者；此外，也有一些受其政府迫害的伊朗人來到土耳其尋求庇護；與上世紀80、90年代類似，多數尋求庇護者最後前往位於歐美的第三國定居。

可以看出，在敘利亞難民大量湧入以前，粗略地說，土耳其發展出「兩種」難民政策，一種是遵循《難民公約》、針對來自歐洲的尋求庇護者，這些歐洲尋求庇護者有機會，獲得《難民公約》中的「難民」地位；第二種政策則處理來自歐洲以外地區、特別是西亞的尋求庇護者，他們獲得的多為「暫時保護」（temporary protection）；然而，由於政策、文化等多重因素，這些人大多不是返回母國、就是離開土耳其到第三國居住，而沒有長居土耳其。

土耳其的敘利亞難民政策變遷及考量

敘利亞內戰爆發初期，安卡拉當局對想要入境尋求庇護的敘利亞人，採取相對開放的政策，並斥資在土敘邊界搭建難民營；不過，當時土耳其政府的心態是，這樣的安排只是暫時的。2011年，敘利亞內戰爆發初期，土耳其官員表示，敘利亞人只是「過客」，而非「難民」，意味著只要戰爭結束，這些過客都會返回家園。

出乎土耳其政府與多數人意料之外，敘利亞戰事延宕不休，這迫使土耳其政府逐漸修改對這些難民的政策，例如敘利亞孩童一開始是到特設的臨時學校就學，但自2014年開始，敘利亞學童也可以免費到土耳其公立學校就讀（註4），這樣的政策也有助孩童學習土耳其語及相關社會文化，以便融入土耳其社會。

土耳其中央政府、及一些敘利亞人群聚的地方政府，也與一些國際組織合作，在就業、住房、公共設施等各種食衣住行層面，給予敘利亞難民協助；不少民間團體也自發地加入協助敘利亞難民的行列。在最初幾年，土耳其收容並幫助敘利亞難民的政策，還獲得不少歐洲政府及媒體的讚譽。

然而數年過去，多半沒有合法工作權的敘利亞難民（註5），在土耳其難民營的生活仍面臨諸多限制，或許是因為在土耳其看不到未來、又無法返回持續戰亂的祖國，不少人開始尋找新的可能性；2015年，130萬想要尋求庇護的難民湧入歐洲，其中多數為敘利亞人。

這讓歐盟意識到，作為歐亞大陸橋樑的土耳其，對不少敘利亞難民來說，是進入歐洲的跳板；如此的難民潮，催生了2016年歐盟與土耳其之間的協議。簡單來說，歐洲國家期望土耳其作為前者的「守門員」，擋下想要從土耳其進入歐洲的難民，作為回報，歐盟將給予土耳其一筆不小的金援以協助安置敘利亞難民（註6），逐步降低土耳其公民進入申根區的簽證要求，並在土耳其申請加入歐盟一事上加快腳步。

接受這份協議的土耳其政府，仍必須面對來自國內的反彈聲浪；由於敘利亞難民滯留的時間拉長，居住在難民營外之一般城市的敘利亞難民人數逐漸增加，不少城鎮成為敘利亞人群聚之地，導致這些地方人口組成與城市風貌的大幅變遷；不少土耳其民眾開始對於文化、語言有所差異的敘利亞人，產生諸多不滿。

當土耳其總統口頭允諾敘利亞人可以取得土耳其公民身份時，一度引起土耳其民眾的反彈，導致總統後來改口，僅會有條件地給予少部分符合資格的敘利亞人公民身份；讓情形更雪上加霜的是，土耳其的通貨膨脹、高失業率、貨幣貶值等問題，也讓大批敘利亞難民成了一些土耳其民眾眼中、經濟問題的罪魁禍首。

此外，歷年來，進入土耳其境內的敘利亞人，也包括極少部分敘利亞政府軍人馬及伊斯蘭國（ISIL）成員或支持者，有些甚至在土耳其境內發動針對平民的攻擊行動（註7）。這些事件不僅升高土耳其民眾的反敘利亞人情緒，也讓安卡拉當局認定，有恐怖份子混入敘利亞難民中，伺機進入土耳其境內發動攻擊。

長期下來，土耳其境內的「反敘」情節逐漸高漲，不時傳出有攻擊敘利亞人或店家的情事；一些政治人物也藉由這樣的情緒獲得政治資本。在2019年的地方首長選舉中，執政的正義與發展黨（AKP）就丟失了包括安卡拉、伊斯坦堡等幾個主要城市的市長寶座，其中很大一部份原因，就是民眾不滿執政黨對敘利亞難民的政策太過寬鬆。

除了民眾的反彈，長年動盪的鄰國敘利亞，也猶如土耳其周邊的一顆不定時炸彈；敘利亞內戰爆發初期，現為總統、當年為總理的艾爾多安（Recep Tayyip Erdogan）就譴責阿薩德政府，還呼籲對方辭職下台，安卡拉當局也開始軍援反抗軍。

2016年8月，在美國政府的支持下，土耳其進軍敘利亞北部、被伊斯蘭國控制的區域；一般認為，土耳其政府在敘利亞北部的軍事行動有三重目標，一是驅逐伊斯蘭國，二是防止庫德族勢力填補伊斯蘭國離開後的真空，三是建立一個「安全區」，讓部分滯留在土耳其境內的敘利亞人可以到該地定居。

目前看來，這項軍事行動在某種程度上是成功的，自2016年8月以來，土耳其與其敘利亞盟軍一直佔領著約8.8平方公里的敘利亞北部區域；儘管現在土耳其已經終止了在敘利亞北部的直接軍事行動，但為了遏止任何庫德族勢力的擴張，安卡拉當局仍在敘利亞北部駐軍，且時而揚言對該區動武；此外，近日媒體報導指出，土耳其在敘利亞北部、靠近土敘邊界處，打造一座包括住房、學校、醫院、孩童遊樂場及小型購物中心的新城市，旨在安頓敘利亞人，防止他們持續湧入土耳其（註8）。

不論如何，10年過去，大量敘利亞難民長居土耳其的情況，以及土耳其政府面對敘利亞這樣長期動盪的鄰國，可說讓安卡拉當局及土耳其民眾越發不耐煩；近年來的反敘情節、隨之而起的暴力事件、及政府對敘利亞難民的緊縮政策，有很大程度都反應了這樣「長期抗戰」下的疲乏。

基利斯（Kilis）：異族共榮的烏托邦？

位於靠近敘利亞邊界的城鎮基利斯（Kilis），就像其他許多土敘邊界城鎮一樣，自敘利亞內戰爆發以來，就不斷湧入來自敘利亞的難民，這些難民潮甚至瞬間讓這座城鎮的人口暴增1倍；然而至今為止，基利斯居民及首長面對大量湧入的敘利亞難民，在反應上卻呈現一個鮮明的例外。

早在2016年，基利斯的敘利亞人口（12萬）就超越了土耳其人口（9000），但在這裡，土耳其人與敘利亞人相安無事，也看見給彼此帶來的利益；兩個族群在此和平共存的景象，還讓基利斯獲得諾貝爾和平獎的提名。

敘利亞人與土耳其人在基利斯所展現的融合，展現在食衣住行的實際面，敘利亞人在基利斯開設販賣扁麵包（flat bread）的糕點店，當地的土耳其人也會開始在此消費，店內員工有土耳其人也有敘利亞人，雙方還會進行語言的交流；敘利亞人大量湧入，也讓住房需求激增，刺激基利斯的建設；快速增加的商店與建案，為過去相對寧靜悠閒的基利斯，帶來了繁榮的一面。

雙方的交流也逐漸影響彼此的文化，從飲食、衣著、婚喪喜慶習俗、到作息等，拉近彼此間的距離；兩個族群間的通婚，長期下來也促進彼此的交流與理解。

對比土耳其全國多地一片反敘利亞人的聲浪及政府政策轉彎，基利斯居民與首長的表現宛若一股逆流，儘管是少數中的少數，基利斯這個特例還是展現了另一種可能，讓人反思，當面臨難民大量湧入，生活各個層面的機會與空間遭受擠壓時，時否真能發展出兩全其美、兼顧先來與後到者利益的模式。

註釋

• 註1：此外，目前還有620萬（也有統計資料是670萬）的「國內流離失所者」（internally displaced persons）在敘利亞境內，他們逃離了自己的家園，但仍留在敘利亞境內。
• 註2：主要參考資料：Meyers 2017。
• 註3：土耳其政府與境內的庫德族人也存在緊張及微妙的關係，因此當大批伊拉克庫德族人在邊界企圖進入土耳其避難時，土耳其政府原先是拒絕讓他們入境的，後迫於國際壓力，土耳其政府才同意讓他們入境。
• 註4：必須提到的是，此一政策開始實施之際，將孩子送到土耳其公立學校就讀的敘利亞家長還是少數，主要是因為語言等障礙，且當時敘利亞內戰爆發3年，或許不少人仍認為，戰事的終結近在咫尺。
• 註5：根據2019年初的統計，在土耳其，僅3萬1000左右的敘利亞難民有官方工作許可，這只佔了土境內青壯年敘利亞人口的1.5％；不過，許多沒有合法工作許可的敘利亞難民，仍會在違反規定的情況下於地下經濟體中從事各種工作。
• 註6：除了敘利亞難民外，土耳其近年來也面臨大量的伊拉克及阿富汗難民湧入。
• 註7：如2013年5月發生在雷伊漢勒（Reyhanlı）、造成51死、140人受傷的汽車炸彈攻擊；2015年7月發生在蘇魯奇（Suruç）、造成32死、104人受傷的自殺炸彈攻擊。
• 註8：儘管土耳其政府否認曾將境內的敘利亞難民遣返回其母國，仍有人權組織披露，土耳其政府於2019年，在敘利亞境內仍動盪不安、且違反敘利亞難民意願的情況下，將數百名敘利亞難民遣送回敘利亞。