雖是週五時分，店內卻只有忙著煮咖啡的老闆娘，大白天街上稀疏人影，以及錯落雜亂的土庫街景，恍然間讓人以為走入時光隧道。
台灣生產的蒜頭有八成來自這裡，也是雲林縣長張麗善的故鄉所在。但土庫就像雲林多數的鄉鎮，逐步走向沒落的命運，在1981年還有3.5萬餘人，到2018年為2.8萬人，人口不斷流失。
「雲林20個鄉鎮中只有3個有救，斗六、虎尾和麥寮，」雲林縣針對縣內各鄉鎮進行未來30年的人口推估，計劃處處長李明岳指著推估圖，「但斗六、虎尾的成長是從其他鄉鎮移入，也就是削弱別的鄉鎮而成就自己。」
雲林土庫與縣內多數鄉鎮一樣，逐步走向沒落。（劉國泰攝）
生育率負成長＋人口外流》地方鄉鎮就快要沒有人了
不僅人往中心區域集中，雲林人口還不斷往外遷出。
過去40年間，雲林人已減少11萬，現為68.6萬人，預估未來30年還會少14萬人，「從數字就知道這地方快滅亡，雲林沒有分黨派的本錢，檯面上的政治人物都要有危機感，趕快齊心救火，」李明岳的聲音很急切，「我們已經是病入膏肓。」
這樣的現象不只發生在雲林，而是整個台灣都在失火狀態中。我們能找到解方嗎？
（黃明堂攝）
除了少子化、高齡化，台灣今年首度面臨「生不如死」的窘境。
據內政部統計，台灣出生率在過去10年不斷下探，今年1到7月的出生數為9.2萬人，死亡數卻達10.3萬人，出現黃金交叉。
另一方面，台灣雖較各國安全，上半年移出人數仍達近2.5萬人，遠高於移入的0.9萬人，人口負成長已是必然趨勢。
但傾斜的絕不只是生與死，國內的流動也愈來愈「團塊化」。
台灣現有的2345萬人中，七成集中在六都，而人口成長的城市都在台中以北，單是新北、台北、桃園和台中即有1173萬人，約為總人口數的50%。
相較之下，台南、高雄都處於停滯狀態，呈現出「頭重腳輕」。
「當時改制成六都是希望藉由都會的力量，發揮母雞帶小雞的效果，帶動周邊區域成長，」台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠說。
十年前台灣從台北、高雄兩個直轄市改制為六都，以打破資源壟斷現象，但仍無法挽回人口往中北部跑的趨勢，只能地方各自發揮、各自找出路。
產業發展的路徑是其中關鍵所在。
國發會前副主委郭翡玉分析，桃園接近大台北，工業基礎穩固，台中的中科帶動精密機械發展，雖然較南科晚成立，卻因為距離竹科近反而後來居上。
相較之下，高雄隨著高雄港地位下滑，加上中油五輕關廠，石化等傳統產業面臨轉型，無形中缺乏拉動成長的新引擎。
六都拉抬效應失靈》人民需要就業機會、生活機能
失衡的現象出現在南與北、東與西，都會與非都會，還有在城鄉之間。
《天下雜誌》調查詢問所居住縣市的城鄉差距是否嚴重，全台有51.8%認為嚴重或有點嚴重，以彰化縣、新竹縣、高雄市、雲林縣和南投縣的感受最強烈。（下表）
當詢問這些縣市造成城鄉差距的原因時，又以生活機能、交通和就業機會最突出，高居前三位。（下表）
事實上，雖然雲林對未來有深切的急迫感，卻不是最危急的縣市。
國發會曾依人口變化率、人口規模和居民收入等指標，找出國內368個鄉鎮區中，共134處面臨消滅危機，不僅人口外流嚴重且居民相對弱勢，還全都集中在中南部和東部，土地面積佔全國66.5%，人口數卻僅11.6%。
「台灣的人口已經沒有增加的可能，過去以為的六都拉抬效應，也逐漸走到盡頭，」呂育誠指出，地方需要開始思考不同的成長模式，在求生存和轉型的同時，應重新定位自己，而不是循相同路徑迷信大建設、工業區、做都市重劃。
都會對鄉村具有磁吸效應，人往都會移動已是全球皆然。
台灣文創平台發展基金會顧問尹章中認為，要解決就要為地方尋找商機和生機，「台灣人口結構到這時候，應認真思考下一步怎麼走。」
借鏡日本「地方創生」》國家級團體戰，不讓鄉鎮消滅
國發會援引日本「地方創生」概念，希望協助地方產業復甦。
力推地方創生的國發會前主委陳美伶強調，要解決台灣人口問題一定要從在地出發，政府的角色是協助，在過程中進行法規鬆綁、資源媒合和跨部會協調，由鄉鎮公所提案、地方政府進行跨區整合，協助和在地文化結合的在地產業復甦。
「地方創生」的概念，來自前日本首相安倍晉三在2007年首次組閣時的總務大臣增田寬也，他在2014年出版《地方消滅論》，書中指出東京獨大的狀況若無法遏阻，將形成「極點社會」，估計在2040年之前，有896個鄉鎮市會因為無法維持生活基本機能而消失。
當時在日本引起熱議，安倍隨即提出地方創生政策，設置「創生總部」及「地方創生大臣」職位，任命原自民黨秘書長石破茂擔任，並通過「地方創生法案」，同時宣布2015五年為地方創生元年。
「日本推動地方創生，具有國家總體戰略，」研究日本地方創生政策，並經常赴各地演講，尹章中指出安倍的三支箭支援體系，包括建制地域人口經濟分析系統，其次是派遣公務員、民間人才或大學研究者支援地方創生，第三支箭則是財政支援之箭，推動城鎮、人才和工作的總和戰略，由地方訂定目標和策略。
為了讓人口不再無限制湧入東京都，日本參議院在2018年決議，禁止東京都內23區的大學擴招，也就是不再增加招生名額，以避免偏遠地區的年輕人持續進入東京就學、定居。
其次是鼓勵符合「過疏地區」定義鄉鎮申請招募「地域振興協力隊」，希望都市年輕人以1年至3年的時間，進入鄉間協助地域振興工作，每人每年最高補助400萬日圓，如果留下創業，可再加100萬日圓。
根據日本統計，到2017年已經招募997隊的地域振興協力隊，人數將近5000人。
台灣缺乏整體統籌》建立「關係」才有認同感
回到台灣，不論總體戰略和規模都遠遠比不上日本。
「日本是透過恐嚇自虐，找到前進的力量，」林事務所服務設計師、雜學家林承毅說，台灣的問題沒有日本嚴重，但我們要提前預警，現在是很好的時間點。
只是創生相關計劃卻散見在各部會，包括經濟部工業局、中小企業處以及教育部、農委會、交通部、文化部等等，由國發會擔任工作會議平台，「過去社區總體營造的經驗都是地方主導，卻發現最後只留下硬體，人口繼續流失，」陳美伶擔憂，現在希望政府盡量扮演協助的角色，國發會以投資代替補助，同時引進民間企業以創造商機。
但也因缺乏強力統籌而受限，被外界認為沒有通盤性的發展策略和佈局，「畢竟經費在各部會，各部會都要維持原來的重點工作，」一位觀察者指出，因為沒有目標、沒有策略，而容易被認為理想性過高。
畢竟時間不等人，台灣必須儘速找到新的成長模式。
因為從日本經驗發現，即使傾國家之力，都無法阻止人口繼續往東京流動，只能減緩速度，與其極力挽回遲早要離開的人，不如創造「關係人口」，也就是「和地方產生關係的人」，藉由增加造訪次數，創造地方活力，促進產業發展的機會。
「關係」的發生可以是就學、就業，甚至是「二地居」（雙城生活），成為經常往來的第二故鄉。
林承毅的體會很深刻，經常往來日本、台灣兩地，他認為要創造商機，產業當然重要，但「樂業」的前提是要「安居」，「當大家對一個地方有認同感，沒有工作也會設法生存下來，否則產業再好、人也不會回來。」
自己的故鄉自己救》別只想倚賴生育，要靠流動
因為網路讓移動生活成為可能，自由工作者的比例愈來愈高，林承毅近來不斷倡議，要解決問題不要只靠生育，而是要靠流動，「當框架打開，就有非常多的可能性。」
位在國境之南的屏東，已經看到新的機會來臨。
屏東早已站在「生不如死」的懸崖邊上，每年生育數不到5000人，死亡數卻超過8000人、遷出數2000人，而在國發會的評估中，33個鄉鎮中有27個存在消失的危機。
除成立農業大學、青年學苑和大店長計劃之外，屏東縣政府跨局處輔導鄉鎮提出創生計劃，順應地理環境區域而有不同的輔導策略，如原民處針對原住民鄉鎮的咖啡產業鏈，而客家事務處則是著重客家庄的可可跨域整合。
根據國發會統計，屏東33個鄉鎮中有27個未來可能消失。唯有從地方生根、結合當地文化的產業復甦，才有可能重新振興。（王建棟攝）
「屏東不僅將農業產業化，如枋寮養龍膽石斑，賣魚還將魚鱗製成生技產品以創造更多商機，並連結中央資源以多元議題行銷到全世界，」中衛中心總經理朱興華認為，從熱帶博覽會、台灣燈會到台灣設計展，不但塑造在地居民光榮感，也是地方創生的成功典範。
尤其新冠肺炎疫情爆發後，縣長潘孟安從危機中看到契機，因為國際經濟情勢和發展模式完全被顛覆，超越國家、城市、區域，現在的人不一定要擠在都會，只要改善軟體環境和居家網路基地，交通和醫療、生活機能的配套更為完善，即可吸引更多人。「改變城市文化，不能只靠一場活動，」他說。
但凡到過屏東，都會親眼目睹這座城市正在華麗轉身，吸引愈來愈多人到訪、遷居或是二地居。
從前文化部長龍應台、藝人隋棠、小嫻等等，郭翡玉認為，從墾丁到屏東眷村勝利新村，都吸引許多不是在地的年輕人，帶來更多的可能性，卻都不必然是政府統計數據中的戶籍人口。
從「自己的故鄉自己救」，到以「流動」打破一切邊界，地方正在急切尋找生機、尋求和過去不同的成長模式。
另一方面，有愈來愈多人急於從城市逃離，猶如最古老的桌遊「大富翁」，機會與命運在同時間翻牌。
「日本要解決東京都人口問題，台灣要處理的是人口分配不均，」林承毅認為，台灣規模小、移動容易，此時或許更該檢討國土規劃，走向區域治理，以軌道建設連結生活圈，「關鍵是台灣要找自己定位，我們談觀光旅遊談不過日本，要談我們是多好生活的國家。」
政治大學社會系副教授鄭力軒提醒，前提之一是台灣的人口分析，不能只靠戶籍資料，要有更完整的普查數據作為基礎。
社區總體營造是永續的基盤，台灣過去已經奠定基礎，而地方創生卻是帶動未來成長的動能，需要政府、企業和民間組織三股力量完美結合，才能突破已來到眼前的成長極限。（責任編輯：陳郁雁）
