2024/08/23 巫文滔
今年5月7日，馬來西亞種植及原產業部長佐哈里（Johari Abdul Gahni）計劃向棕櫚油購買國贈送紅毛猩猩，效仿中國的「熊貓外交」，此舉遭到多方強烈反對，引起國際關注。我們自然須關心瀕臨絕種的紅毛猩猩如今的保育狀況，並辯駁其作為國家層次外交玩物是否合情合理，更可以探討「猩猩外交」與「熊貓外交」的本質區別。然而，鮮少有人討論的是，為何該部長能將購買棕櫚油與紅毛猩猩相提並論。本文將探討馬國棕櫚業在國際市場上面臨的新規則與競爭，以及國內利益團體的壓力。
▌紅毛猩猩生存危機
生活於馬來西亞的紅毛猩猩（Pongo pygmaeus）又名婆羅洲猩猩，主要分佈於婆羅洲，與印尼的蘇門答臘猩猩同為猩猩亞科成員，兩者皆已被國際自然保護聯盟（IUCN）列為極危物種（Critically Endangered）。牠們適應熱帶雨林環境，並擁有驚人的智力與工具運用能力，如使用草藥治療傷口，或用樹枝、棍棒和石頭打開堅果等硬物。然而，現今婆羅洲（行政區為沙巴與砂拉越）的紅毛猩猩面臨嚴峻生存壓力，包括森林砍伐、油棕樹種植園擴張及非法捕獵，人類開發活動嚴重破壞了牠們的棲息地。
根據世界自然基金會（WWF）數據，全球紅毛猩猩的數量在過去50年裡急劇減少，沙巴與砂拉越地區僅剩不到10萬隻，而印尼蘇門答臘島上僅有約1萬4000隻。儘管如此，佐哈里似乎並未重視這一問題。他於5月7日出席馬來西亞棕櫚油綠色保育基金會（MPOGCF）主辦的活動時，宣布推行「紅毛猩猩外交」，旨在將紅毛猩猩作為禮物，贈送給主要進口棕櫚油的貿易夥伴，特別是歐盟、印度和中國，試圖藉此展示馬來西亞對保育生物多樣性的承諾。
佐哈里在X平台寫下：「這樣就能向國際社會證明，馬來西亞保護生物多樣性的決心。」
「馬來西亞不能在棕櫚油議題上採取防衛的姿態，我們必須告訴世界，馬來西亞是永續棕櫚油的生產國，且決心要保護森林和環境的永續發展。」
然而，這位馬國部長無法向大眾與國際社會解釋，如何在推動所謂「永續油棕樹園」的同時，也為紅毛猩猩等野生動物造福。對於大眾或動保團體而言，開墾與種植油棕樹本身就是在威脅野生動物的棲息地，他們否認部長的說辭，認為兩者不能並行。
首先，馬國聯邦政府與砂拉越州政府對猩猩外交的觀點並不一致。砂拉越旅遊、創意產業及表演藝術部長阿都卡林（Abdul Karim Rahman Hamzah）接受訪問時表達，紅毛猩猩最適合居住的環境是婆羅洲熱帶雨林，而非作為禮物贈送。其實，馬國的生態保護與外交贈禮，分別應由自然資源及環境永續發展部和外交部負責，總之都不是佐哈里主管的部門。但在截稿日前，這兩個部門的部長對紅毛猩猩一事尚未做出回應。
WWF馬來西亞分會（WWF Malaysia）發表聲明指出，將紅毛猩猩送出國並不是理想的保護策略，尤其考慮到婆羅洲紅毛猩猩處於極度瀕危狀態。該會敦促貿易夥伴與國際社會向馬來西亞提供協助，改變紅毛猩猩的保育模式，以就地保護為主。美國杜克大學保育生態學主任皮姆（Stuart Pimm）也指責馬來西亞，一方面摧毀紅毛猩猩的棲息地，另一方面將它們作為禮物送給其他國家以討好他人，這種行為令人厭惡且極其虛偽。他強調，這完全違背了保護動物和地球的原則。
根據《AsiaNews》採訪，砂勞越當地教師馬林（Marlyn Madrod）認為，國外若支持購買馬來西亞的棕櫚油，只會鼓勵更多破壞猩猩自然棲息地的行為。她質疑：「外國會因為獲得紅毛猩猩作為禮物而購買更多棕櫚油嗎？沒有任何國家會被這種危害紅毛猩猩族群並導致其滅絕的行為所愚弄。」與這名教師一樣，多國生態學者都共同為紅毛猩猩的處境擔憂。
事實上，「猩猩外交」主要推動者——馬來西亞棕櫚油綠色保育基金會，主要是由官方單位馬來西亞棕櫚油理事會（MPOC）管理，利害關係人還包括沙巴森林部門（SFD）、沙巴野生動物部門（SWD）、砂拉越森林公司（SFC）、馬來西亞半島野生動物和國家公園部門（Perhilitan），以及各大學、棕櫚業與非政府動保團體。
以上基金會成員中，最引人注目的是沙巴與砂拉越的機構，這兩州政府部門某種程度上默許了推廣「猩猩外交」。兩州政府首腦與部門並未對此外交政策提出反駁，這可能是因為他們與該基金會有直接利益關係，與聯邦政府的意見互相唱和。
MPOGCF總經理Hairulazim Mahmud在5月30日的文告指出，該基金會提出在國內執行紅毛猩猩外交的方案，例如棕櫚油買家為每隻紅毛猩猩貢獻10萬馬幣，成為該紅毛猩猩的「守護者」，以間接支持紅毛猩猩的保育工作。換言之，Hairulazim提出的倡議認為買家可以同時購買棕櫚油並支持紅毛猩猩的保育。然而，他仍未能解釋在增加棕櫚油出口、擴大油棕樹園種植的同時，如何真正有效地保育紅毛猩猩。
▌部長為何義無反顧推銷棕櫚油？
棕櫚油業在馬來西亞經濟中佔有不可動搖的地位，在2022年出口額為約177億美元（約新台幣5655億元），為全球提供了約三成棕櫚油。然而，佐哈里部長今年面臨來自兩大主要買家——歐盟和印度的壓力，使得馬來西亞在推銷棕櫚油上有不可退讓的理由。
佐哈里在社交媒體上也提到馬國政府需要在棕櫚油問題上採取轉守為攻的策略，即成為永續棕櫚油（Sustainable Palm Oil）的生產國，期望生產棕櫚油的大型企業與非政府組織加強合作，積極展現對森林保育的努力。2023年6月，歐盟開始實施《零毀林產品法案》（EUDR），禁止與森林砍伐密切相關的產品，包括棕櫚油、咖啡和橡膠等。根據該法案，任何在歐盟市場上銷售的商品（含棕櫚油）都必須證明不是來自近期毀林（deforestation）而來的土地。當年，歐盟共向馬來西亞進口約13億美元（約新台幣416億元）的棕櫚油。
長期以來，馬國棕櫚油產業被批評為大規模砍伐原始森林的罪魁禍首。環境調查媒體《Mongabay》報導，油棕園的持續擴張導致大面積森林遭清除，破壞了馬來西亞的生物多樣性和生態系統。為了符合新法規，棕櫚油生產商必須建立完善的追溯系統，以確保供應鏈每個環節都符合「零毀林」要求。這增加了生產成本，特別是對小型農戶來說可能無法承受，令他們進入歐盟市場的難度增加。
另一方面，馬來西亞棕櫚油的最大買家之一印度，2023年進口約34.5億美元（約新台幣1107億元）的棕櫚油，約比前一年減少1億元。據《新海峽時報》報導，印度仍在持續減少進口棕櫚油，轉而進口更便宜的大豆油和葵花油。印度今年1月棕櫚油進口量降至三個月來最低水平，為78.7萬噸，而大豆油進口增加了24%達19萬噸。印度交易商Glentech Group首席執行官Vipin Gupta表示，印度3月交貨的棕櫚油原油（CPO）進口報價約為每噸930美元，而大豆油和葵花油的報價分別約為每噸915美元和910美元。
印度是全球最大的植物油進口國，也是全球最大的棕櫚油進口國，主要即是從馬來西亞與印尼進口。全世界棕櫚油主要產自馬來西亞和印尼，而大豆油來自阿根廷和巴西，葵花油則來自烏克蘭和俄羅斯。
但印度轉向其他植物油，並非只出於價格便宜的緣故，更是國家經濟戰略之一。印度政府在2023年7月推出了國家食用油—棕櫚油計劃，目標是在2025-2026年將國內棕櫚油產量提升至112萬噸，以減少對進口的依賴。該政策推動擴大國內油棕樹種植面積，特別是在西南部安得拉邦和泰倫加納邦等主要農業區進行大規模種植活動。印度2022年出口棕櫚油貿易額僅3980萬美元，排名世界出口國第40位，但當年進口棕櫚油貿易總額共達111億美元，凸顯對外國棕櫚油的依賴程度。
此外，對於印度煉油商來說，目前棕櫚油的精煉利潤是負值，而提煉大豆油和葵花油可以獲得更高的利潤，因此後者更具吸引力。印度政府還實施了進口關稅政策的調整，降低了其他食用油的進口稅率，特別是大豆油和葵花籽油，進口這些油變得更加有利可圖，從而降低購買棕櫚油的動機。自2023年6月15日起，印度已將精煉大豆油與精煉葵花籽油的基本進口關稅從17.5%降至12.5%，此外，印度還允許2022年5月至2024年3月期間，每財政年度免稅進口200萬噸的大豆油和葵花籽油。
在歐盟新規定壓力下，馬來西亞若要銷售棕櫚油到歐盟，必須加強追溯系統，這會增加營運成本。同時馬來西亞的重要棕櫚油買家印度又祭出大動作調整戰略，棕櫚油出口一時難與大豆油和葵花油競爭，還要面臨其他國家加入生產戰局等多重壓力，犧牲紅毛猩猩的權益，或許成了政府眼中救濟棕櫚油業的吸睛之計。
▌印尼的棕櫚油崛起
前馬來西亞國會議員鐘少雲接受筆者採訪指出，棕櫚油價格波動極大，不如糖價或鹽價穩定。他認為，馬來西亞過去作為棕櫚油出口領頭羊，卻未能帶頭制定固定的期貨價格。
1990年，馬來西亞曾約佔全球棕櫚油出口的70%，而印尼總出口僅佔全球15%。自2007年以來，印尼超越馬來西亞，供應全球約44%的棕櫚油，而馬來西亞僅佔41%；到2022年，馬來西亞的市場佔比逐漸下降，兩國的總出口差距進一步擴大，印尼佔全球棕櫚油出口約5成，而馬來西亞僅有3成，可以說過去10多年來印尼的後來居上，讓馬來西亞逐漸失去在國際市場上談判價格的籌碼。
如今，馬來西亞受困於資源限制，在油棕園種植面積與棕櫚油出口總量上皆無法與印尼比拼。印尼在2023年的油棕樹種植總面積有1350萬公頃（約3.75個台灣島），遠大於馬來西亞的565萬公頃。同年，在棕櫚油總出口量方面，印尼為世界提供了約2750萬公噸（相當於18800個奧運級泳池），而馬來西亞約1479萬公噸。
印尼大規模種植油棕樹的關鍵時機，是1998年亞洲金融危機造成的經濟困境。為了應對此危機，印尼政府採取擴張政策。當時，擴大油棕樹種植不僅能增加出口外匯收入，還能緩解國內經濟困難、創造大量就業機會，特別是在發展較少的蘇門答臘和加里曼丹等地。此後印尼政府推出一系列扶持政策，如提供土地補貼、鼓勵外資進入和出口補貼等，加速了印尼棕櫚油產業發展，使其成為全球棕櫚油出口的領先地位。
▌環保承諾與市場壓力的兩難
由於面臨國際批評和市場價格波動，馬來西亞政府在振興棕櫚油產業上基本上陷入困境：即要限制棕櫚園的過度發展以保護森林，又要設法提高棕櫚油的銷售價格，兩者難以兼顧。
馬來西亞棕櫚油總署（MPOB）今年6月發布的2023年年度報告就指出，近年國際棕櫚油價格受俄烏戰爭影響，以及印尼2023年5月解除棕櫚油出口禁令後大量出口，導致國際原棕油價格大幅下跌25.1%，降至每噸約870美元，較2022年每噸約1162美元明顯下滑。結果，馬來西亞棕櫚油出口總收入從2022年的297億美元下降至2023年的216億美元，減少了約27%。
如今，馬來西亞的棕櫚園開發已達到飽和，甚至出現倒退現象。2019年是該國棕櫚油產業的巔峰期，棕櫚園面積達到590萬公頃，棕櫚油出口總量約為185萬噸。到了2023年，棕櫚產業規模有所縮減，棕櫚園面積降至565萬公頃，出口總量約為151萬噸。
這一變化源自2019年馬國政府的一項重要決策。前種植及原產業部長郭素沁在出席一場棕櫚油博覽會時表示，為了應對歐盟及反棕櫚油運動者對馬來西亞過度開發森林的負面看法，如普利茲中心（Pulitzer Center）長期批評棕櫚油的種植導致森林砍伐和生物多樣性喪失，政府於2019年決定，至2023年全國油棕種植面積上限設定為650萬公頃。
天然資源、環境與氣候變化部長聶納茲米（Nik Nazmi）今年5月6日出席第19屆聯合國森林論壇（UNFF19）時強調，馬來西亞仍堅守1992年里約地球高峰會上的承諾，維持至少50%、即1650萬公頃的森林覆蓋率。他補充：「過去30年間，馬來西亞依然保持54.58%、約1805萬公頃的森林覆蓋率。」因此，馬來西亞的棕櫚業多年來一直面臨早期承諾的限制，較難持續開發新森林。
▌「猩猩外交」與「熊貓外交」的本質區別
出於兩者都是以瀕危動物作為籌碼，輿論不免也將中國「熊貓外交」與馬來西亞「猩猩外交」一起比較，但由以上討論即可發現兩者本質上的迥異。自1972年以來，中國「熊貓外交」主要是為了加強國際層面軟實力，強化國與國之間的外交意義，遠大於經貿實際利益。而馬來西亞「猩猩外交」更傾向於追求具體經濟利益，背後更牽扯到執政黨面對的國內政治壓力，耐人尋味。
儘管佐哈里部長的國會議席位於首都吉隆坡的Titiwangsa選區，他仍然受到所屬的巫統（UMNO）黨內領導層壓力，以及棕櫚油墾殖區基層選票的壓力。這些墾殖區由馬來西亞聯邦土地發展局（FELDA）在1950年代至1990年代設立，目的是解決鄉村無地可耕的農民貧困問題，將他們搬遷到政府規劃的土地上居住並種植經濟作物。
一般來說，每個國會選區內擁有至少一個墾殖區，都會被列為「墾殖區選區」（Felda Constituency）。在222個國會議席中，墾殖區選區佔有54席（約四分之一），所有墾殖區共有120萬選民，相當於總投票人數的9%。自馬來西亞建國以來，巫統在墾殖區選區幾乎一直處於壟斷地位，這些選區長期以來都是該黨的鐵票倉。
直到2022年第15屆全國大選，由伊斯蘭黨與主張馬來人優先的土著團結黨共同組成的「國民聯盟（Perikatan Nasional）」竟在墾殖區選區中獲得了大量信仰伊斯蘭教的馬來人選票支持，共取得了26席，遠超過巫統的15席。
傳統票倉受到動搖的巫統署理主席莫哈末哈山（Mohammad Hassan），於是在今年6月一場黨內會議上宣布，下一屆國會選舉將在54個墾殖區選區中贏下30區，計畫奪回至少15個有高勝算的選區。這個政治目標並不容易，可以想見也使得同黨高層佐哈里部長倍感壓力，只能更加費心推廣棕櫚油。
因此，佐哈里利用「猩猩外交」推銷棕櫚油，是在國際市場的變化與競爭壓力之餘，又需要滿足墾殖區選區的黨內國會議員和支持者期望，即是受到政治、經濟與社會多重因素的結果；而中國「熊貓外交」則是以熊貓租借外國博取好感，並在兩國交惡時收回熊貓作為施壓籌碼的軟實力外交截然不同。
▌「猩猩外交」胎死腹中
總結而言，馬來西亞棕櫚油產業一方面面對國際市場的新規範與競爭，也要顧及國際環境公約的約束，另一方面則要承受國內墾殖區選區的政治需求。在此背景下，佐哈里試圖以「猩猩外交」為工具來緩解棕櫚油業的困境，或許是被逼急的「創意手段」之一，不過此舉已遭到國內外動保人士的強烈反對，最終胎死腹中。
紅毛猩猩的生存危機，與棕櫚油國際市場需求、及油棕種植園的擴張有不可分割的因果關係，因此在遭遇數月反對聲浪之後，佐哈里於8月18日在沙巴州出席活動時表示，考慮到動保人士強烈反對，馬來西亞政府最終決定擱置「猩猩外交」計劃，改為將所有被企業「認養」的紅毛猩猩留在國內。
佐哈里指出，該部門將重點放在鼓勵國內外棕櫚油企業參與動物保育捐贈，企業可象徵性「認養」紅毛猩猩，並將籌得的資金投入大馬棕櫚油綠色保育基金會，用於紅毛猩猩保育計劃。
此外，佐哈里還再次承諾不再開發森林作為棕櫚油種植園，並會維持馬來西亞現有54%的森林覆蓋率，這比1992年里約地球高峰會上承諾的比例多出4%。沙巴州旅遊、文化及環境部長劉靜芝也與佐哈里達成共識，承諾重視紅毛猩猩保育，防止其滅絕。雖然無法保證，馬來西亞政府在政治和經濟壓力下能夠永遠遵守承諾，但至少此次「猩猩外交」危機已暫時解除。
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