千島之國菲律賓：政經實力一度名列亞洲前茅，為何逐漸落後？

 地形破碎、認同複雜的千島之國菲律賓，就像是由一片片拼圖組合起來的國家，是個兼容並蓄又獨一無二的文化、環境、人民與政治集合體。菲律賓島鏈位處大國戰略要道，其國運往往反映出全球權力的轉移。今天以海外移工大軍聞名的菲律賓，政經實力曾一度在亞洲名列前茅，之後為何逐漸落後於鄰國？（本文節錄自《現代菲律賓的誕生》一書，作者：菲利浦．鮑靈，時報出版，以下為摘文。）

從長遠的角度來看，海洋東南亞的歷史一言以蔽之，就是海潮的漲漲退退。但即便只是稍微前瞻，也會發現菲律賓群島必須面對一項更深遠的挑戰，而且難度遠甚於人們習以為常的天災。

不過，雖然去推測將來的50年乃至於一百年的發展有其必要，但眼下的挑戰對於今日乃至於接下來1、20年的人來說，卻是更為迫切。如果不立刻著手化解這些挑戰，未來想適應氣候變遷恐怕難上加難。

若想讓這個國家有能力針對建築物選址、既有建築結構的保護、土地運用，以及中長期農業政策等發展議題做判斷並加以執行，最關鍵的將會是廣義的治理與教育水準。菲律賓迫切需要在上述領域有所進展。

儘管問題重重，破碎的地理形勢、分化的社會經濟、歧異的語言與地域情感，但國家解體的可能性極低。呂宋、維薩亞斯與民答那峨之間的連結，遠比個別島群的認同更為強烈，何況各島本身也因地域性而分化，就像呂宋島的伊羅戈與比科爾。

民答那峨穆斯林地區如今便已窒礙難行，更別提成為獨立國家。連年為了獨立或自治打打停停，不僅顯示內部分歧，也凸顯想創造一個無須與民答那峨其他地方緊密連結，就能蓬勃發展的獨立實體，是一件不可能的事情。

唯一可能脫離的例外也許是蘇祿群島─不情不願成為摩洛民族自治區成員的蘇祿群島，說不定有一天會更想成為沙巴的一部分。

比起分裂，治理才是更大的問題

國家表現不如預期，施政者的責任遠大於人民。菲律賓有過幾次新的開始：乙沙革命與民主制度的復歸、羅慕斯擔任總統、艾奎諾三世的改革，但支配這個體系的人，以及體系所服務的對象，仍然是菁英家族與省級與中央的利益方，而無論某個時候居於頂點的人是誰，都能對省級政客施恩。

從2000年至2019年間相當穩定的經濟成長率，就能證明只要假以時日，改善是可以實現。然而，極為劣質的教育水準對政策不會有幫助，只會助長比拚人氣的政治。

後杜特蒂與後疫情時代，大部分的生活會恢復原狀，但補救失去的教育卻比補救封城期間失去的產能難得多。

良好的治理意味著強化行政機構中事務官的影響力，限制政治與親信任命，因為這種人的專長就是對總統效忠。

多數與經濟相關的職位，杜特蒂任命的都是有能之人，但許多其他職位卻是根據忠誠度來任命（尤其是他在大堡的故舊），造成貪腐。如果減少省分的數量（各省人口差異甚鉅，從400萬到1萬7千人都有），並減少都市的類型，將有助於行政組織結構。

行政架構破碎，是個比「天龍馬尼拉」更嚴重的禍根。採取其他能讓決策去政治化的改革，尤其像是大法官任期調整，將有助於改善最高法院的問題。憲法規定應針對政治世襲制定法律限制，只要在職者不至於因為既得利益而不立法，政治世襲就是另一項可以對治的問題。

另外，由於菁英把持了政黨名單眾議員的多數席次，加上行政部門掌握預算分配大權，眾議院因此成了現任者的橡皮圖章。

新人民軍之所以能在某些鄉村地帶持續活動數十年，原因與其說是共產主義意識形態的力量，不如說是施政問題，畢竟新人民軍活躍的都是貧窮、財富差距甚鉅，或是傳統土地權利受到威脅的地方。國內問題占去了軍隊的注意力，嚴重削弱了對外的國防力量。

這些問題的主因不在政策本身，而在政府結構。宏觀經濟與央行政策相當穩定，鮮少因為政局變化而改變。技術官僚推動稅制等改革，但他們往往得跟既得利益者較量，看地方與中央政治人物能聽進去誰的話。

與此同時，推行適當政策的其他部會，在實施時則得面對行政架構脆弱的問題。尤其嚴峻的是，政府既未能靠關稅壁壘發展本國製造業，亦未能吸引如泰國、馬來西亞、越南等地那種規模的外資。

改變的必要性顯而易見，改變的路途卻晦暗不明

從馬可仕戒嚴初期，以及持槍的杜特蒂人氣之高，就能明顯看出民眾對強人統治的偏好；但杜特蒂是為了掌權而掌權，不是為了激進的改革目標想大刀闊斧。

反毒戰爭與純口頭的打貪，都是內行的輿論操縱者在表演。隨著警力的提升與缺乏可究責度的程度提高，本已不佳的警譽更是跌落谷底。一個有著高謀殺率歷史的國家，卻有個在大堡主政年間，打著法治大旗鼓勵謀殺的人當總統。

菲律賓需要一場相當程度的革命，以掃除舊菁英，終結獨占，開放外資競爭，提高教育為當務之急，消滅大規模的走私，並力行收稅。

左派分化、弱化，加上前疫情年間的經濟成長（無論分配多麼不平均），以及減少貧窮與政府直接撥款濟貧方面的部分進展，讓民眾的不滿保持在有限的範圍內。

《現代菲律賓的誕生：一片片拼圖組成的國家》，作者：菲利浦．鮑靈（Philip Bowring），時報出版