2022/06/21 徐子軒
今年2022年5月中，印度政府突然宣布禁止小麥出口，廠商只有具備禁令前簽發的信用狀或是預付款保證，才能完成交易。根據印度商務部長所言，因為全球小麥價格上漲，印度為確保國內、鄰國和脆弱國家的糧食安全，所以才會限制出口，他並否認印度小麥有產量劇減的問題。
會提到小麥減產，是因為3月、4月時印度遭受熱浪襲擊，有調查預測第二季的產量可能減少10-20%之間。預估今年小麥總產量將從1億1,000多萬公噸，下看1億300多萬公噸，出口也從1,200萬公噸下修到1,000萬公噸，甚至更少。
即使產量不如先前預期，印度商務部長也表示只要小麥貿易不受人為操縱，且國內安全儲備無虞，就可恢復出口。由於絕大部分的小麥都是自產自用，出口的比例不到10%，扣除儲備並調整出口數量，便應可解除禁令，然而遲至今日印度還是維持禁令，引起一些國家不滿。
如七大工業國（G7）就批評印度，質疑印度是否能履行國際義務。因為俄國入侵烏克蘭後，這兩國的小麥出口受到影響而中斷，印度總理莫迪曾一度表示「印度將養活世界」，如今實施禁令顯然與莫迪所言不同，華府也敦促新德里重新考慮政策，以免助長糧食保護主義。
對此，印度官員反擊G7國家沒有立場要求印度保持糧食出口，因為這些國家都浪費許多糧食，印度必須先滿足國內再談外銷。有趣的是，與印度向來不太對盤的中國也出來聲援，官媒《環球時報》表示：「指責印度解決不了糧食問題，G7 國家應該增加出口來穩定食品市場供應」。
究竟印度小麥出了什麼問題，為何單純的貿易變成莫迪政府內外不討好的雞肋？這就要從印度國內政治與農業政策談起。
時間回到三個多月前，俄羅斯入侵烏克蘭後，引發原料供應鏈中斷，世界小麥價格飆升至每噸 400歐元，2018 年時每噸約為150 歐元。如此誘人的條件鼓勵印度以更高的價格在國際市場上出售小麥，但除了天氣因素外，莫迪政府沒有充分考慮到國內的交易條件，讓印度糧食安全出了狀況。
因為長久以來，印度政府會使用最低支持價格（MSP）採購糧食，儘管沒有法律明文規定，卻是數十年來官民牢不可破的默契。2020年莫迪所屬的人民黨（BJP）在國會通過農業改革三法，引發農民上街紮營抗議，到了2021年底莫迪政府在龐大壓力下不得不撤回三法，改革回到原點。
對絕大多數農民來說，只要政府繼續履行MSP，日子即使難過仍不至於餓死。問題是，俄烏衝突讓小麥價格超過印度政府的預期，也超過MSP對小麥的訂價，私人企業看中了這點，以高過MSP的價格購買小麥，農民當然更願意賣給商人，政府也就收購不到糧食。
一旦限制出口，小麥價格旋即下降，如此打擊了印度商人，又讓農民減少收入，莫迪政府為何要與民爭利呢？原因即在於國家糧食安全法（NFSA）。根據NFSA的資料，全印度約有8億人民每月可獲得5公斤的穀物，其中包含2公斤的小麥，這些穀物的來源就是政府以MSP收購而得。
印度國營的食品公司（FCI）負責採購糧食，今年小麥的目標定為4,400萬噸，但到5月中只買到1,870萬噸，比起去年採購的4,300多萬噸，可說是幾近腰斬。由於印度主要種植冬麥，收成季節也將告終，過低的採購量嚴重影響國家庫存，會使貧困人口挨餓，目前政府已決定先用大米代替不夠的小麥。
理論上，政府必須維持大量庫存，以應對不可預測的事件，例如本次影響收成的熱浪。過去幾年間印度的糧食大豐收，甚至出現過剩，使莫迪政府能在新冠疫情期間，分發更多的糧食給所需人口，然而糧食過剩只是老天賞飯吃，一旦遇到極端氣候影響，印度的脆弱性便暴露無遺。
問題其實不難解決，如果印度有關於即時作物產量、年度消費數據與私人貿易存量等準確統計資料，再加上中央和地方政府的協調，那麼便可充分掌握糧食庫存。不過，農民拒絕改革沉痾已久的農業政策、各地諸侯的選票考量、糧食商的盤算等，制約著莫迪政府的施政。
但小麥被商人收購已經成為事實，莫迪政府也不能用共同富裕的手段，逼迫糧食商把小麥上繳國庫。比較可行的方法是，政府以提供高於MSP的獎金，向還未出售小麥的農民收購，這樣還有機會補充庫存，如果政府現在不這樣做，未來糧食商就將用更高的價格出售小麥給政府和民眾。
截至目前，莫迪政府仍沒有動作，但干預出口的措施，已打亂了仍持有小麥的農民和糧食商的估算。民間也有陰謀論傳出，認為莫迪政府實施出口禁令別有用心，似乎是等待全球小麥價格進一步上漲，再解除禁令，使囤積大量糧食的國內糧食商和出口業者受益，而農民無論出售與否，都是政策與商業的犧牲者。
最新發展是，印度參與了6月中舉行的WTO第 12 次部長級會議。會中，印度仍採用出口轉內銷的策略，尋求永久解決糧食安全計劃中的公共庫存（PSH）問題。PSH 是一項政策工具，政府根據該計劃，以MSP向農民採購水稻等作物，儲存和分發糧食給有需要的人。
PSH固然是某些國家用以保障糧食安全與農民收入的利器，但這也很明顯的違反市場機制，扭曲自由貿易的精神。過去為了讓印度等發展中國家加入WTO，WTO打造了農業協議（AoA），限制特定國家以MSP 購買食品的能力，印度等國家則要求採取改革措施，像是修改計算國家對食品補貼上限的基準年度。
AoA也允許發展中國家給予該國最高農業產值的10%補助，並附帶所謂的和平條款。根據和平條款，即使有國家違反補助上限，雖然和平條款已經到期，但在印度堅持下，WTO理事會同意避免對發展中國家提出質疑或訴諸仲裁，直到達成PSH的永久解決方案後，該條款才會失效。
本次部長會議，印度再度針對PSH與和平條款等出招，聯合中國等發展中國家的G33集團，以及非洲、加勒比海等共60多國，向WTO要求永久解決方案，並呼籲已開發國家不要對它們施壓。這些國家更主張從人道主義出發，WTO應允許他們從公共庫存中出口糧食給有需要的國家。
當前WTO規範不允許成員國從公共庫存中出口糧食，因為那些已受過政府補貼。G7等認為印度可出售倉儲給聯合國世界糧食計劃署（WFP）統一處理，由WFP來決定價格再提供給有需要的國家，這也不符合莫迪政府的期望，在談判過後，莫迪政府同意若國內糧食安全獲得保障，就不會限制WFP的採購。
至於印度希望以政府對政府（G2G）協商，再由公共庫存出口的模式，以及PSH的永久解決方案，仍舊無法和WTO達成一致共識，留待明年的部長會議再戰。農業談判曠日廢時，寄望明年談出結果幾近不可能的任務，何況印度利用農民不滿做為增加補貼條件的藉口，更不可能為已開發國家所接受。
如此便不難明白，莫迪政府利用國際組織的規範，對內卸除小麥禁令的責任、對外要求更多貿易補償，不失為高招。進一步而言，糧食商即使大量收購，但若不賣給政府，國內市場恐怕也無法吸收，如果想長期儲存抗戰，未來難以掌控價格波動、承擔風險，到頭來仍是莫迪政府獲利。
