楊明憲2021/03/21
近來因為中國大陸以檢疫理由暫停我國鳳梨進口、我國外銷日本香蕉因被檢驗農藥殘留高標，以及政府協助成立已5年的台農發貿易公司經營績效等問題，不斷地受到社會關注，但大多從產銷失衡問題來看待政府推動農產外銷的角色。
依農業GDP而言，農產外銷為農業生產(或銷售)的一環，農產外銷可以帶動我國農業產值及農業所得。在早期臺灣發展經濟策略即是以出口擴張來帶動經濟成長，貿易是驅動經濟成長的引擎，也造成產業結構的轉型與升級。依此思維，我國農產外銷是否也賦予在農業發展中的地位？是具有領頭羊的引導作用，抑或仍停留為解決國內生產過剩的問題而已？若是前者，則農產外銷就不應只就外銷供應或出口行銷的範疇來思考規劃。因為農業有生產、生活及生態的特性，例如：以前強調毛豬外銷卻造成環境污染，就不是我們規劃農產外銷想達到的目標；而蝴蝶蘭外銷有品種組培研發、產業關聯(設施、資材、運輸)、供應分工(瓶苗、育苗、盆花、切花)等具高附加價值及農業競爭力的特性，即是值得發展的產業。
回顧臺灣過去經濟發展的經驗，在民國50年代我國採取出口擴張策略，鼓勵勞力密集產品(包括農產品)出口，在60年代採取進口替代策略，藉此培養工業化基礎，然後在70年代再度採取第二次的出口擴張策略，發展資本密集及技術密集的產業，才使我國產業結構脫胎換骨。目前我國的農產外銷政策，是不是也有這樣的規劃與格局？以農產外銷來帶動農業轉型與升級，應是具有戰略的高度與意義。
往往政府在討論農產品外銷的時候已經是農產品過剩了，所以農產品外銷是在解決國內農產品過剩的問題，在生產之前不會先做評估及全面考量，都是在問題發生時才去思考該怎麼處理。因此，農產品外銷是否要成為一種政策，是必須先確認的事情，若要成為政策，則整個後面的供應鏈都要建置，這是一項複雜且有許多階段的作業，包括我國在出口前的生產前規劃、生產管理與採收、集運與包裝作業、運銷與出口作業，以及進口國的檢疫與輸入作業、境內配銷活動、購買與消費行為等，也需要在過程中去評估、檢驗、調整。
若要談農產外銷政策，就要涉及外銷戰略的規劃。所謂戰略，就是重點的選擇。策略絕對是集中的，農產外銷有三個條件要先考量：(1)自我能力的評估：依資源使用多少及知識/技能高低之組合；(2)市場條件之診斷：依市場吸引力與市場競爭力之高低組合；(3)產品/市場開發之確認：依現有產品/新產品與現有市場/新市場之組合。換言之，我國農產品外銷，應視國內農產優勢及國外市場需求的組合來決定具有戰略意義的資源分配(或集中)，運用需求來活化產業，並利用政策來調整產業結構，例如：休耕轉作補貼、設專業區之鼓勵、立法保障單一品項產品的營運。因此，市場調查、貿易規範及障礙調查，以評估我國農產品在外銷上是否具有競爭力，同時考量該項農產品之產業關聯效果、生產分工體系，以及對農民所得、農村經濟與環境經濟的影響，配合政策誘因引導，以發揮農業政策效果。
由於小農缺乏規模效益，難以單獨從事對外貿易及行銷，則政府在統籌產銷管理及市場行銷即扮演重要角色。以國外經驗而言，政府即定位在市場資訊提供、國外市場開拓、國家品牌建立、或組織整合農民，例如：韓國農漁貿易公司(aT)、德國中央農產行銷公司(CMA)、愛爾蘭國家乳品局(IDB)、紐西蘭奇異果國際行銷公司等，都是由政府大力協助成立推動。
在政策上，我國在93年曾推動「加強農產品國際行銷方案」，並選定幾項旗艦型的產品，但農產品出口金額一直維持在30幾億美元，直到99年才突破至50億美元，而進口金額還是不斷增加，目前約在150億美元，所以農產品貿易赤字持續擴大到100億美元左右。面對貿易自由化的趨勢，從早期加入WTO到TPP或RCEP，我國在農業政策上始終停留在如何避免進口衝擊的思維上，但對於如何把握擴大出口機會，卻較少被強調。日本安倍政府曾擬定新農業政策定位為”進擊型農業”，也就是出口導向的農業，以日本的高成本、寒帶及溫帶的生產環境，在政策上都能夠轉守為攻，臺灣應該更有條件吧。
我們也知道農產外銷絕不是一件容易的事，過去的青果運銷合作社、臺糖、農會、農業合作社，或民間組織，都曾想要創造佳績，但是成功案例或成功模式仍不多見。政府在選定以農產外銷為農業發展的重點時，必須提出更清楚的願景及目標，並配合更多資源的投入，例如：農產外銷的願景是追求農業競爭力提升與農民所得提高，在目標上致力於農產出口值8年內倍增，農家所得突破150萬元；相對的，投入國際行銷的預算至少占農委會預算5%，以及外銷專區1,000公頃等，如此才能張顯政策的重要性與政府決心。同樣的，亦期待臺農發公司的發展能有效帶動我國對外農產貿易的整合，發揮規模經濟與談判優勢，則我國農業發展將可步入新的里程碑。
（作者為逢甲大學國貿系教授、農業經濟博士）
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