拉扯中的歐洲邊界：難民法案與疑歐派的抗拒

【專題】拉扯中的歐洲邊界：難民法案與疑歐派的抗拒

2015-09-30 14:58:03 聯合新聞網 udn Global

文／尹子軒（香港The Glocal副總編輯）

匈牙利總理奧班 （左）跟歐盟執委會主席容克（右）。圖／歐新社

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德國總理梅克爾上禮拜振臂一呼，宣稱德國將開放邊境接納難民，令德國由歐債問題中逼迫希臘的惡棍形象，搖身一變成爲難民救主，爲整個歐盟樹立了道德榜樣。

作爲前東德人，梅克爾當然不可能忘記89年前，東德以及東歐人民擺脫鐵幕，排隊趕往自由西方的場景。現代歐洲，以至歐盟的成型，實質上也離不開蘇聯倒臺以後，逃難到西歐的東歐人，作為經濟勞動者所帶來的貢獻。弔詭的是，目前正是東歐國家，對難民展現最強悍的抗拒（同場加映 :【匈牙利現場】匈牙利為什麼被視為新納粹？難民潮、極右派，與族群愛憎變遷）。

歐盟創立的一個大原則，就是保障會員國間人口的自由流動；其目標之一爲平衡各國勞動力的供求，而更重要的，是要打破歐盟各會員國之間的隔閡。直至今日，東歐移民依然爲生育率低下的西歐，提供所需的勞動力。歐盟內部跨國婚姻的下一代，習於穿梭各國、是個擁有高流動力的世代，更本應成爲對歐盟整體有歸屬感的「新歐洲人」。

不幸的是，雖然民族主義者以及國族政治，早已被經濟全球化的浪潮遠遠甩在後面，死守國家壁壘的絕對民族主義者仍有頑強勢力。正當歐盟及各會員國政府，持續在刺激經濟，提供福利，以及維持國民收入間掙扎之際，其與民族主義者的衝突，自不可免。去年，歐洲議會選出史上第一個屬於「歐洲」、而非單屬於德法等會員國的歐盟執委會（相當於歐盟內閣）主席容克 (Jean-Claude Juncker)，然而固有的歐盟架構，與會員國間權力的不平衡和衝突，依然存在。

容克曾提案，爲歐盟各會員國設立强制的難民名額；梅克爾的講話，無疑注入了强勁的支持。不過，梅克爾的舉動雖爲德國贏取了應得的尊重，但在歐盟本身爲了穩定共識而生的架構設計下，恐激起反對派抗拒，並令會員國間的分歧更趨撕裂。更不用說，梅克爾曾經指責容克的提案，不足以應付難民。

歐盟要解決今次難民危機，并長遠改善内在衝突，必須讓會員國和執委會先在短期内達成協議，接收定量難民進入國境進行暫時安置，接著須由執委會訂立融合的基準，予會員國跟進。

▎容克的難民法案

相比起梅克爾的宣示，執委會主席容克的指令就被掩蓋了。在歐盟政治框架內，執委會的權力，理論上應凌駕于歐洲國家元首的高峰會（與歐盟組織，由會員國內政大臣組成的部長理事會區分）。容克作為歐盟唯一可提出新法案的行政機關首長，他提出的難民限額法案，在歐盟立法架構裡擁有絕對領導性 ; 歐洲各國元首雖然有權控制自己國家對歐盟法律遵從的程度，但卻無權推翻執委會和歐洲普選出的歐洲議會，所訂立的法案。

以歐洲立法程序來說，執委會的角色負責提案及監督，然後歐洲議會跟部長理事會便將各自就法案進行辯論，修改以及表決；所以，法案必須同時要在議會及理事會通過。實務上，執委會擁有相當於國家內閣的權力，能制訂歐盟的所有立法方針。

歐盟法案亦有幾個不同的層級，比如相等于歐洲法律，必須按字眼執行的歐盟規條（Regulations）、 第二級，由會員國制定執行方法的歐盟指令（Directives），以及歐盟指引（Recommendation）跟意向（Opinion）等無法律約束效力的分別。

今次容克提出的緊急難民案如果通過的話，在實際執行上屬於第二類歐盟法案，一個代表「泛歐洲意向」（日前已被歐洲議會通過）的歐盟法案，會員國實際上沒有不遵守的權利。但是目前該法案在部長理事會已經被延誤許久，不耐煩的歐峰會首長圖斯克（Donald Tusk）已經公布，將在下週召開峰會表決該法案。

有親歐盟的圖斯克和梅克爾的支持，本法案在峰會後通過的機會自然大增。但是，部長理事會本身獨立于歐盟立法機關，所有的討論決定都閉門進行，也沒有約束力 ; 歐峰會現在所做的決策，不過是對部長理事會的越俎代庖，某程度上，更是對民主機制選出的歐洲議會，以及再由議會選出的執委會內閣的冒犯。在歐盟政制背景下，梅克爾的宣示，和之前被批評為以大欺小壓榨希臘的表態一樣，雖然可能讓歐盟暫時渡過危難，但歐盟決策的爭議，長遠來看有增無減。

▎血統論與疑歐派的抗拒

全球化作為新世紀不可逆的潮流，區域整合已經成為在世界立足的必經過程，而區域整合永遠始于人口流動。這一方面在歐洲尤甚，歐盟本身成立的目的和東歐及巴爾幹地區的融入密不可分。

冷戰時代雖然已經過去，但是歐盟不論是經濟需求，還是基於人道主義考量，對移民政策的引領依然未變，變的衹有對象。在實際層面，歐洲一方面臨近非洲以及中東，幾個長期獨裁或者戰亂的國家；另一方面，難民不惜一切抵壘的態度，亦表明了歐洲不可能靠築起高墻，解決難民問題。

當然，這個難民法案對歐盟以至歐洲，不免造成一些根本上的衝擊。首先，收容難民隱含著「最終賦予難民歐盟國籍」的目標，這當然會被歐盟排外主義者反對。縱使在生育率逐漸貼近，甚至少於死亡率的西歐，移民是維持經濟必須的勞動力，但在歐盟「人口自由流動」的原則下，難民以及他們的下一代，肯定會在歐盟内流動。換言之，難民衍生的社會問題，亦會擴散。

雖然這樣的擔憂，短期内浮現的機會不大（倒是有大量歡迎難民的活動），但堅持歐盟必須保持邊界控制的國家或政黨，一般都對難民有相似的聯想：比如難民將褫奪「原居民」的就業機會，蠶食福利等等，甚至還有一些趨近極右民族主義的立場出現。

反移民、反伊斯蘭的疑歐派人士，對梅克爾的難民政策極為不滿。圖／歐新社

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這些民族主義論述，不過是對歷史無知的表現。當時鐵幕隨著1989年柏林圍牆而崩潰，各種數字雖然不大統一，但保守估計，僅1990年就有多達四十萬「血統上」的德國人從蘇聯進入當時的西德，在96年至01年間再有七十萬；更早在阿爾及利亞獨立戰爭以及去殖民地化浪潮後，法國僅阿爾及利亞一地，就已經接收了一百萬難民。歐盟在過去數十年的繁華，亦有賴於這些移民。實際上，又有多少個國家，尤其是歐陸前殖民地宗主國家，可以證明自己大部分國民「血統純正」？

血統論純屬於十九世紀的遺物，實際將這種思想移植到行政上會導致的荒謬，德國在上世紀三十年代已經經歷許多。這次德國對難民展開雙臂，未嘗不是對其納粹歷史的反省。 幻想「單一民族國家曾經存在，也必須延續」的民族主義者，在歐盟框架下，對整體會員國有百害而無一利。其近則冒著無視萎靡經濟需求，將移民消費趕往別處；遠則衝擊歐盟最重要的「自由流動」原則，令歐盟原本賴以繁榮的基礎崩壞。

歐洲一體化在立法層面已經不可逆轉，而像「難民法案」這類歐盟法案，亦已有機制去執行以及監督，但是歐盟各國的執行度，仍有極大差異；歐盟法案的執行率需要一個更大的框架去討論。

回到難民法案來説，持反對立場的「疑歐派」在歐盟架構內勢孤力弱。比如以英國保守黨跟波蘭法律公義黨 (Law & Justice) 為首的歐洲保守黨團，在751席的歐洲議會中僅占70席，不及一成。而反移民的英國首相卡麥隆，以及匈牙利極右派總統奧班，上次在對歐盟執委會主席容克的任命案中，投下唯二反對票，亦反映出他們在歐峰會微薄的影響力。

儘管如此，疑歐派卻依然可以在本國就歐盟法案的執行陽奉陰違，對難民有莫大影響。而執委會除了通過歐洲法庭罰款並予譴責，此外束手無策。這樣的情況對歐盟整體司法以至制度的健存都是不健康的。

▎拉扯中的歐洲邊界

在容克法案就將通過的前夕，難民問題以及解決方案討論的餘地不多，只剩實際上執行的細節。但本案真正凸顯出的問題是：歐盟的邊界在哪裏？畢竟，匈牙利可是「沿著塞爾維亞邊境」築起了高墻攔截移民。

歐洲一體化的矛盾，正是歐盟沒有固定的邊界。歐盟成員國的邊界是歐洲的邊界嗎？（如此一來匈牙利可是把歐盟沿著巴爾幹地區攔腰切斷）申根地區和非申根地區的難民問題，又可否由一個限額法案（比如現在容克法案）解決？或許歐元區連綿不絕的困難已經給了我們答案。

更讓人困惑的是，歐盟這樣一個標榜平等的組織，能否容忍「次等公民國」的存在？巴爾幹地區、希臘，以及東歐國家，是否在富有起來（指標是被允許使用歐元）之前，衹能作爲與外間緩衝區存在？ 固然，作為絕無僅有的超國家政體，很多人只看到希臘墮落，卻沒有看見波蘭、愛沙尼亞等小國，因為依賴歐盟而崛起 ; 而德國則依靠著歐盟，由分裂變成歐陸龍頭。

歐盟的存在對各會員國來說，不論是經濟還是政治上都是一個放大器 ; 但是同樣地，它幅員的遼闊以及包含民族、國家的多樣，都讓歐洲政治無與倫比地複雜。即使今次在德國的祝福下，難民法案可能在歐盟通過，但是難民問題和其延伸的社會問題，依然會困擾著歐盟。本次危機對歐盟決策，以至歐洲人身份認同，都掀示了一些深層問題需要時間解決。對梅克爾來説，這次宣示已經爲她和德國贏盡掌聲，難民問題也在歐洲短暫的得到了輿論上的空間，但是接下來的發展，才是德國及整個歐盟真正需要下功夫的地方。