百年一遭淹大水：天災，讓緬甸從孤立走向國際
2015/10/27 10:58:00 周怡蘭
2015年8月，緬甸史上最嚴重的大淹水不只占據了國際新聞版面，因為暴雨帶來的大水與土石流更讓30萬的家庭因此流離失所、140萬公頃的農地也成為了水鄉澤國。 圖／路透社
雨季來臨，去年在仰光大金塔旁的菜市場路因為暴雨而水深及膝的場景，我還餘悸猶存，剛發動的汽車引擎牽引著強勁水流，一個不小心沒站穩我半個人就跌入水流中，手上剛買的蔬菜水果不知去向，最後終於頂著一隻拖鞋狼狽地爬回家，等著我的卻是停水停電和幾乎快把窗戶吹破的暗夜勁風，望向窗外只見每日上班必經的小路早已淪陷於洪流中。
緬甸同事們卻好像都對這樣的情景習以為常，原來生活在仰光，停水、跳電、淹水本是家常便飯，早已成為生活的一部分。
我沒想到的是一年後的今天，緬甸史上最嚴重的大淹水不只占據了國際新聞版面，暴雨帶來的大水與土石流更讓三十萬的家庭因此流離失所；一百四十萬公頃的農地成為了水鄉澤國，原本的旱地更變成了大湖。評估表及不斷變動的數據貼滿辦公室暫時成立的災難應變中心，衛星地圖上也插滿了彩色的圖釘，每個顏色代表著不同受創程度的災區與警戒區。我與許多同事日以繼夜地在資料海裡，更新著受災程度、救援物資、以及募款計畫，並且不時向包括聯合國人道事務協調廳（UNOCHA）在內的協調平台，提供最新的受災及應變報告。以上這些，我從來沒有想到過有一天我竟然會身歷其境。
時間推至三個月前的今天，下午五點，郵件信箱裡跳出一則標題為 「weather notification」的訊息：「孟加拉灣東北邊的低氣壓熱帶氣旋(Cyclone )已成形，目前滯留距離孟加拉西南西九十英哩的位置，警戒等級為黃色註1，沒有朝緬甸沿海來襲的趨勢。然而此氣旋挾帶大量降雨，並在某些地區造成暴雨及強風，請民眾小心留意。」
很快地，警戒等級被升為橘色，許多緬甸境內受災最嚴重的區域被宣布為”state of emergency”（緊急狀態）。八月四號，緬甸政府發表聲明表示訴諸國際援助。
為了應變天災，緬甸政府很快地成立了緊急應變中心，並且與境內的援助組織、公民社會、聯合國體系下的聯合國人道事務協調廳，展開動員、評估、物資運送與災後重建的工作；軍方更調度直升機以協助物資發放。即使在不健全的稅收體制和戶政系統下，緬甸政府目前仍對如何制訂國家預算毫無頭緒，往往在人力、經費、物資上顯得困窘，但緬甸官方在此次災難應變上仍扮演著一個積極的角色。
緬甸政府很快地成立了緊急應變中心，並且與境內的援助組織、公民社會、聯合國體系下的人道援助協調中心（UNOCHA）展開物資動員與災後重建（圖為緊急運補緬甸的澳洲空軍）。 圖／路透社
此次水災讓我不禁想起2008年五月，重創緬甸南部包括仰光在內的颶風Nargis——那被認為是緬甸史上最強大的颶風，在登陸短短的一天半之中奪走十多萬人的性命，造成了美金近四十億的損失，時速兩百公里的暴風更摧毀了仰光市百分之五十的綠樹覆蓋率。
對風災慢半拍又拒絕國外援助的緬甸政府，被國際輿論大加撻伐。那年代緬甸對內適逢軍政府當家以來將近半世紀的獨裁壓迫與戰亂，對外則實行孤立主義，又因西方制裁而成為國際援助孤兒。
2007年由和尚領軍走上街頭的番紅花革命才剛以血腥鎮壓落幕，緊接而來的風災所造成的混亂和傷亡，則可能因突顯軍政府應對災難的無能，進而掀起一波民怨與反抗政府的浪潮。
外界眼中因為風災所造成的人道危機，在緬甸政府的認知下卻是對其政權和國家安全的挑戰。
為了避免受災區過度曝光而引發另一波的反抗勢力，緬甸政府甚至禁止外國援助工作者和媒體進入災區；救援物資也只能經過政府或軍方才得以運送。在經過一連串包括聯合國、東南亞國協與緬甸高層領導人的外交斡旋之後，緬甸政府最終軟化姿態放鬆管制，國際援助（包括人力與物資）得以在颶風登陸的三個禮拜之後進入災區 。
也許2008年的颶風在規模上比這次的Cyclone Komen強大，其所侵襲的地區也多是緬甸南方沿海一帶人口密度較高的省份，也是緬甸的穀倉，但我想當年風災所造成的慘重損失有很大一部分，要歸咎於失能的政府和綁手綁腳的援助政策。
長年不穩定的政經局勢和戰亂所留給老百姓的就是貧窮、消失的教育、不存在的社會安全網、短缺的基礎建設，和面對災害時薄弱的應變能力，這些因素讓原本就容易受氣候變遷和自然災害影響的緬甸，在面對突發狀況的時候更脆弱。國際社會對緬甸的孤立政策則更加深獨裁政府對外來者的猜忌——接受外來援助就像是引狼入室，付出的將是政權被推翻的政治代價。
國際對緬甸的孤立政策則更加深獨裁政府對外來者的猜忌——接受外來援助就像是引狼入室，付出的將是政權被推翻的代價。 圖／歐新社
這樣的僵局在2008年的風災之後有了重大突破，緬甸政府意識到災後重建所需的人力、物資、財力與技術都不是自己能力所及，受創最嚴重的南方穀倉不但會引發糧食短缺的危機，其所帶來的通膨也有可能助長社會的不安和暴動。風災迫使緬甸政府重新考量並調整參與國際社會的態度，最終決定開放讓國際援助工作者參與風災應變與重建的過程；所謂援助也從短期回應人道危機時的急難救助（Humanitarian）擴展到包括治理、災害防制、衛生、教育、平權、營造公民社會等全面性的發展工作（Development）。
如今面對百年一遭的大水，包括政府、國際社群、與民間在內的許多災害應變機制都比七年前來得迅速與穩健，位於首都奈比都的政府官員也定期與各界援助機構舉行彙報並且共同商討未來災後重建的計劃方針。
在2010年底緬甸軍政府宣布轉型成文人政府之後，不論是政治、經濟、市民生活上，緬甸的改變是大家有目共睹的，但看似正面的改革似乎仍存在許多不確定的因素。風災過後緊接而來的是十一月的大選，大部份的緬甸人對本次選舉仍持保留態度。緬甸執政聯邦鞏固與發展黨（USDP）黨魁兼眾議院院長Shwe Mann，在八月十二號晚間突然被罷黜職務，突顯出執政黨內部的嫌隙，以及換上文人衣裝的軍人們仍習慣用軍事蠻力，而非公平透明的手段來達成其政治目的。
風災過後三個禮拜，我每天加班趕報告的日子也因為從急難救助過渡到災後重建的發展工作，暫時告一段落，然而對大部分受災戶來說 ，大水退去並不代表災害的結束，艱難的挑戰才正要開始。毀壞的家園需要重建，泥巴及膝的田地讓農民憂心、登革熱的機率增高、生病的牛羊也無法替以畜牧為生的家庭帶來收益，抬頭看天，一切都是未知，只怕家園尚未重建，另一波暴雨又降臨在這已經受創至深的泥濘大陸。
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