高一第二冊L11都市發展與城鄉關係補充資料~城鄉差距究竟有多大？臺灣鄉鎮的 8 大殘酷現實

Post on: 五月 5, 2016 

 NPOst 編輯室 

NPOst 本月主題是「城與鄉的界限：非營利組織如何深耕偏鄉」，5 月底也將推出相關實體活動（請密切注意 NPOst 粉絲團）。同時，我們也與聯合報系願景工程合作，以社企流的《讓改變成真》作為 NPOst 5 月選書，本篇即為本書前言選讀。

本篇非常清楚的爬梳了臺灣城鄉現況，顯示臺灣相較於許多國家，出現了更嚴重的資源與人口集中情形。鄉村當然有其美好之處，然而 NPOst 想討論的是，對鄉鎮來說，那些關於社會發展不可或缺的教育、醫療、工作機會等公共利益的輕簡，在如今許多鄉鎮裡，都並非是一種自我選擇之下的結果，而是一種不得與不能；同樣的，城市裡的環境汙染、高房價、治安敗壞、人口爆炸等，也都是高度都市化的後果。

如何面對這件事，如同 NPOst 上個月的長期照護主題一般，都是我們這一代的重大課題。

城市的勝利與危機

50 年代，臺灣工業化起步，80 年代轉向高科技，20 世紀末進入知識經濟，極需人口聚集效益。行政院主計總處於 2010 年發布的《人口住宅普查報告》指出，臺灣有 60.8% 的人口居住在 5 個直轄市，約 1400 萬餘人，10 年間增加了 61 萬人。若加上後來升格的桃園市，6 大直轄市人口達 1600 萬人，占全臺人數的 70.8%。

人口由鄉村往都市集中的過程稱為「都市化」，各國因地理及人口條件不同，對都市化的定義也有所差異。主計總處過去曾對都市化有明確定義，但隨著行政區劃變遷， 「聚居地」、「都市化地區」、「都會區」的分類已經廢止，因此目前並無明確的都市化統計指標，一般是以「都市計畫區」居住人口數為普遍衡量標準。

深入言之，政府主要將國土分為「都市土地」與「非都市土地」，前者依據《都市計畫法》規範人口或產業聚集區域的空間使用方式；後者按照《區域計畫法》認定及管理，但原則上沒有擬定整體性的土地控管計畫。

截至 2014 年，臺灣都市計畫區共有 433 處，面積總計 4815 平方公里，占國土面積的 13%。占地雖小，卻有將近 80% 的國人住在都市計畫區裡，顯然臺灣都市化程度相當高。

放眼全球，人口高度聚集於都市，主要原因是就業機會。聯合國早在 70 年代即指出，全球「都市人口比率」與「人均國民生產毛額」的相關係數為 0.81（在統計學中，相關係數 1 代表完全相關，大於 0.8 則為高度相關），主計總處統計臺灣近 20 年則達 0.93，顯示我國都市化程度與經濟成長的關聯性高於國際平均水準。

這些數據意味著，城市對鄉村有極大的磁吸作用，就算城裡又忙又擠又貴，但能獲得比鄉下還要好的經濟、教育、醫療、衛生等條件，城市也能藉著吸納外地人才、集中大量資本而創造更多機會。

然而，都市化並非沒有副作用。一旦人口集中到超出環境負載力，將導致地價上漲、交通壅塞、治安敗壞、產業汙染、綠地縮小等。相對的，當人口流失到掏空鄉村結構，將使區域內就業機會消失，青年移往都市，村裡剩下老人與小孩，年輕人找不到結婚對象，出生率急速降低，學校與醫院接連倒閉，最後鄉村更加孤立。

鄉鎮居民的 8 大殘酷現實

依照國家發展委員會的定義，全臺共有 81 個「偏遠地區鄉鎮」，除了離島、外島，其中有 2/3 位於山區及原住民區域。假設名叫小飛的年輕人在部落裡成長、受教，長大後到城市定居及謀生，但家裡仍留著孩子與長輩，那他可能會碰上哪些事情呢？

1. 出身低收入戶

小飛的出身背景可能比一般人還要艱困，因為原住民來自低收入戶的比率，高出一般學生約 10%。

教育部《教育統計簡訊》指出，102 學年度不分身分，國小、國中、高中、高職學生家庭屬低收入戶的比率分別為 3.36%、4.10%、2.72%、3.00%；原住民則為 13.9%、14.54%、9.41%、9.18%，大約高出 10% 左右。

2. 被迫告別家鄉

長大之後，小飛環顧四周都找不到工作，並且發現澎湖、臺東、嘉義的外流就業率是臺灣最高，超過 28%。他只好跟鄰居一樣，包袱收一收往大城市奔去。

根據主計總處 2012 年的《國內遷徙調查》，全國以澎湖縣的外流就業比率最高，達 30.78%；臺東縣第二，29.86％；嘉義縣第三，28.75%；其後是雲林縣、嘉義市、花蓮縣、南投縣、宜蘭縣及屏東縣，都在 20% 以上。最低的前三名是桃園市 6.28%、新北市 7.67%、臺中市 9.7%，都未達一成。

3. 根本買不起房子

小飛來到臺北後，總算找到一份足以餬口的工作，歡喜之餘卻發現就算奮鬥大半輩子，也買不起一個容身之處。他拿起計算機仔細一算，驚訝地發現至少得 16 年不吃不喝，才買得起一戶中等價格的房子。

這個數字來自「房價所得比」，指一個區域內中位數收入的家庭，須要花多少年的可支配所得，才能買到中位數價格的房子。比率代表需花費的年數，越高代表房價負擔能力越低。內政部營建署統計 2015 年第 2 季的房價所得比，臺北市為 16.1 倍，新北市為 12.95 倍，其後是臺中市 8.83 倍、新竹縣 8.34 倍、彰化縣 8.11 倍、高雄市 7.91 倍、桃園市 7.90 倍、宜蘭縣 7.59 倍、新竹市 7.49 倍、苗栗縣 7.20 倍。

另外，「貸款負擔率」意指貸款購買中位數房價，之後每期要償還的金額占家戶每月可支配所得的比例，越高代表房價負擔能力越低。臺北市為 67.34%，表示購屋者每個月要花費薪資的 6.7 成來付房貸，新北市為 54.16%，兩地均屬於「房價負擔能力過低」。

4. 惡劣的移工勞動條件

小飛為了買不起房子而煩惱，此時又發現身旁的東南亞勞工每天在工廠裡勞動將近 10  小時，一個月只領約 25000 元。另一位家庭看護月薪更少，只有約 18000 元，她們之中還有 68.6% 沒有任何休假，小飛不禁為東南亞勞工打抱不平。

勞動部發布《103 年度外籍勞工工作及生活關懷調查》，臺灣的「產業外勞」有將近 29 萬人，他們平均月薪僅 25000 元左右，有 59.8% 的人必須另外借錢償還貸款。當初會貸款是因為他們來臺前要先負擔各式各樣的仲介費、手續費，35.4% 須支付 9 萬以上，其餘在 3 萬元至 9 萬元之間。來臺之後，還有 33.3%、40.4% 的人分別遭到臺灣仲介、雇主代扣規定以外之費用。

至於「社福外勞」（即家庭看護）目前國內有將近 20 萬人，他們之中有 10.3% 的人一整天休息時間（包含睡眠）不超過 8 小時，68.6% 完全沒有休假；且因不受勞基法保障，平均月薪約 18000 元，連臺灣人的基本工資都不到。

圖片取自《四方報》粉絲團

5. 學業程度大落後

小飛在城市裡掙扎地生存著，總算攢了一些錢給部落裡的孩子上學，但是孩子的學習成果與同齡頂尖學生卻可能相差 7 個年級，相當於小一與國一的落差。

「經濟合作發展組織」（OECD）針對 15 歲青年每 3 年舉行一次「國際學生評量」 （Programme for International Student Assessment, PISA），輪流測驗數學、科學、閱讀等 3 項素養。

2012 年的主題是數學，根據「臺灣 PISA 國家研究中心」的《臺灣PISA精簡報告》， 臺灣在 67 個國家地區中排名第 4，領先歐美諸國。但同時有 12.8% 的學生落在低標區（Level 2）以下，比例遠高於排名較佳的東亞各國；且成績前 10% 和後 10% 差了 311 分，約等同 7 個年級的程度，是所有受測國家地區中落差最大的。

這種狀況其實有跡可循。依照教育部《103 學年度各級教育統計概況分析》，偏遠地區的國中小代理教師比率為 19.8%，高於全國的 14.1%；教學年資未滿 5 年者有 28.4%，高於全國的 18.7%；年齡未滿 30 歲有 13.5%，高於全國的 9.4%。顯示偏遠地區教師多屬代理、資淺、年輕教師，師資流動率極大。

6. 醫療資源匱乏

煩惱完孩子，小飛還得擔心家中父母的健康與就醫問題，因為鄉裡的醫院實在太少了。如金門縣平均每 1 萬人只分配得到 5.79 位醫師，約只有臺北市 34.09 位的 1/6。另外，臺東縣與最近的急救醫院相隔約 140 公里，平均車程至少需 2.5 小時，而臺北市的平均車程僅需 5 分鐘。

生病不只要送醫，還要送對醫院。衛生福利部（以下簡稱「衛福部」）將國內急救責任醫院分為「一般、中度、重度」三級，只有重度醫院可以因應五大急重症：腦中風、心肌梗塞、重大外傷、高危險姙娠及新生兒重症。

從 2015 年「急救責任醫院分區名單」來看，苗栗、南投、臺東、澎湖、金門、連江縣均無重度級醫院，病患必須後送其他縣市。然而急重症各有黃金搶救時間，如中風是 3 小時，心肌梗塞 1.5 小時，重大外傷、高危險姙娠、新生兒重症則狀況不一，平均起來黃金搶救時間在 30 分鐘內。

在地理條件限制下，許多偏遠鄉鎮到重度醫院的車程已超過黃金搶救時間，如臺東延平需要 165 分鐘、屏東牡丹要 90 分鐘、新竹五峰要 80 分鐘。另外東西兩側的離外島也有差異，如澎湖到臺南成大醫院要 50 分鐘，蘭嶼到花蓮慈濟醫院則高達 190 分鐘，都可能錯過急救機會。

7. 傳統文化消逝

走在繁華的城市街頭，五光十色、車馬如流，小飛的心思卻飛回部落裡，憶起柴火上的山豬肉、教堂的禮拜聲、一年一度的豐收祭⋯⋯這份濃濃的思念反映出臺灣人對文化的認知。

依據 2011 年文化部的《文化參與暨消費調查》，臺灣民眾有 36.8% 認為文化是「傳統、語言、習俗、社會或文化社區」，29.4% 認為是「生活（食衣住行）及生活形態與方式」，第三是「藝術（表演藝術與視覺藝術）」為 24.1%。這個結果與 2007 年歐盟《歐洲文化價值調查》 （Eurobarometer on European Cultural Values）中，最多人（39%） 將文化視為「藝術」大不相同。

然而，臺灣人這份對傳統、語言、習俗、社區的認同卻快速消逝，其中尤以母語為甚。 例如原住民族委員會 2014 年《族語調查報告》即指出，原住民族在日常生活中使用族語交談的比例是 52.7%，另外半數則使用國語及閩南語。報告還指出，30 歲以下原住民族語能力退化程度「令人擔憂」。

這種情況也反應在客家語，客家委員會於 2011 年進行的《99 年至 100 年全國客家人口基礎資料調查研究》顯示，50 歲至 59 歲的客家民眾會說客家語的比例為 72.4%，但 20 歲至 29 歲則驟降至 28.1%。另外在全體客家民眾中，有 95.3% 在家庭中使用國語交談、58.1% 以閩南語、51.6% 以客家語，顯示國語及閩南語在客家家庭中使用的比率都高過客家語。

8. 暴雨乾旱輪番襲擊

就在小飛萬分思念故鄉的青山綠水時，颱風登堂入室，故鄉一夕間變成窮山惡水。隔一 年，臺灣卻遭逢旱災，政府不得不強制限水。此時他才發現，臺灣年平均降雨量 2500 毫米，是全球平均的 2.5 倍，可是每人分配到的雨量卻不及全球平均的 1/5，缺水程度排名世界第 18。

上述經濟部水利署《多元化水資源經營管理》的數據令人吃驚，深究其原因，臺灣坡陡流急，3/4 的雨水落地後便迅速流入海裡。此外降雨時間分配不均，78% 集中在 5 月到 10 月的颱風季，其餘枯水期則時常缺水。降雨空間也差異甚大，北部「豐枯比」約 6：4，中部和東部約 8：2，南部為 9：1。種種原因造成臺灣住民一年可使用的有效水資源，只有年均雨量的 42.5%。

來回一遭城市鄉村，小飛漸漸發出「臺北不是我的家」的喟嘆，可是當他回望故鄉，又已經不是幼時那個家了。臺灣經歷一甲子的風華萬變、人口洗牌，生活益加便利，問題卻也日漸棘手。