果殼／能源轉型政策三支箭：台灣短期內的供電難題

鳴人堂特約作者23 Aug, 2018 西元2025年，不是末日預言，而是台灣能源轉型的轉捩點，這個時間點，來自《電業法》新修正第95條： 核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉。 包括非核家園，台灣能源轉型有三支箭已經射出，與電業法脫不了關係，截至目前為止，究竟台灣能源要不要轉、怎麼轉型，各方討論少了點交集，戰場不斷蔓延、擴大。今年為止能源轉型的幾項重點爭議有，第一，離岸示範風場競標出現2.2元的破盤價，與原先預計的每度電費5.8元有不小落差，一時大夥矛頭只能轉向過去躉購費率太高，此顯示的是民眾懷疑台灣是否真有發展再生能源的條件。 其次，有人民基於對現行能源轉型方向的不信任，遂展開「以核養綠」的連署公投，期待扭轉現有目標政策並讓核能死灰復燃。 而這樣的連署與表態行動，發自很多民眾的心聲，人們認為火力發電製造空污、影響空氣品質甚至對人體產生健康危害，所謂的能源轉型，其結果是「以肺養綠」。 台灣能源轉型已經開始了，面對諸多輿論戰場，本文將聚焦說明政府目前的電力改革開放政策將會將台灣的能源政策帶往何方。 而面對人民「以肺養綠」的憂慮及不安，現階段的能源政策是否又能充分回應。 電力改革的三支箭 行政院於105年9月的新聞稿表示，為「邁向2025年非核家園，推動新能源政策」，似乎以「非核家園」為能源轉型之主軸。爾後行政院對此有所回應，正式於106年11月宣佈台灣能源轉型的主軸，確立為「非核家園、穩定供電、空污改善」三大方向。 第一支箭：台電轉型、分拆 根據電業法第6條第5項，台灣電力公司未來將轉型，不再是龐大的單一國營事業體，而將分拆以母公司為控股型公司，職司穩定供電的任務，其餘發電、輸配、售電等既有事業體則獨立成為各個子公司。 有趣的是，這三大類型的子公司中，發電及售電業將帶入電力市場等競爭因素，是台電所要面臨與過去最大的差異。在輸配電業部分，考量電力的輸配運送公共性高，仍維持以國營的方式統籌執行電力調度，確保電網公平供公眾使用，因此未來台電的輸配電子公司將是一個獨立自主，具備中立性的公司，所謂中立性，是指對國營或民營的發電、售電公司一視同仁，提供同等的服務， 而不以獲利最大化為優先考量。如以下圖示：

圖／作者自繪

與日本東京電力公司之轉型模式類似，以控股母公司貫徹國家電力政策，並以子公司獨立會計、自負盈虧方式，引入電力市場自由化，不過東京電力公司當初轉型的核心原因是政府欲改善過高的電價及官僚的公司體系，與台灣電力自由化的背景不同。 目前看到的，台電公司的財務現況是總資產約2兆元、負債約1兆7千萬元，未來的難題是：停建核四的重大損失要落在何人身上？如何認列？2018年核四封存期滿，若由母公司一次認列2,838億元核四虧損，恐直接面臨聲請重整或破產危機；又若以分攤電價逐年回收的方式，恐怕在政治上對執政黨而言也十分敏感。假設台電公司成功轉型並渡過危機，那麼這第一支箭將可以連結到第二、三支，帶來政策效果加成，反之，則就是公部門與私人企業各自為政，轉型能量難以匯聚，因此台電的轉型至關重要。 第二支箭：電力市場的設計 未來台灣的電力市場規劃是「綠電先行、電力自由化緊接」。在發電市場的部分，第一階段（預計三年內完成）先開放再生能源發電業，業者可以多元方式（代輸、直供及躉售）賣電；二階段，才開放傳統發電業者加入。 售電市場部分，以用戶自由選擇買電對象為目標。第一階段，只開放再生能源業者，傳統發電業只能賣電給公用售電業。第二階段才正式導入發電市場競爭，開放設立一般售電業者。

2016年全國發電設備裝置容量及發電量占比圖，在開放電力市場後，可預期民營電廠佔比將持續提升。 圖／取自台電106年長期電源開發方案

對消費者來說，未來你可以自由選擇向公用售電業、再生能源發電業或再生能源售電業購電，不再像過去一樣只能跟台電買電。但好處是什麼？一個值得思考的問題是，自由化的電力市場，電價的漲跌是未知數，比如前陣子，美國因天然氣供給過量，導致電力市場中電價大幅下跌，使得其他發電廠（尤其是老舊的核能發電廠）持續虧損，而紐約、伊利諾州甚至須以政府預算補貼核電廠，形成電價下跌，國家反而增加額外支出的窘境。若未來台灣的電價訂定程序、價格平穩配套機制失靈，電力自由化反而使得民生用電大幅上漲，對窮人來說，能源轉型反而導致「能源貧窮」（energy poverty）現象，如此結果我認為是一種轉型不正義。 一個符合再生能源特性，能即時反應殘載、彈性調度的電力市場，理想上確有助於讓再生能源進入國家能源結構中。台電分拆目的是讓經營效率化、帶動再生能源發電。接下來我們要談到究竟為何要做這場改革？並談到政府的第三支箭。 第三支箭：非核家園，多元供給能源並全力發展再生能源 我的看法，穩定供電涉及人們的用電權利，攸關我們日常生活能否免除限電、斷電、停電的風險干擾，沒有電，現代人的生活根本無法展開，停電一天，整個城市就淪陷一天。因此穩定供電其實是現代的一種新興社會正義，沒有穩定的電，即無正義。 重要歸重要，除了穩定供電以外，也不能忽略了能源安全與空氣污染的問題，因為台灣能源轉型的大方向也是如此，圍繞著「非核家園、穩定供電、空污改善」三個主軸，且目前如火如荼進行著。 未來政府的目標，在非核家園上，台灣的核能發電設備將於2025年全面停止運轉，如期除役；希望2019年起備用容量率維持15%、備轉容量維持10％，以證明台灣新的能源結構能夠持續穩定供電；能源轉型過程，尤其須注意區域空氣品質，改善空污。 先不論究竟這三個大方針，能不能在2025年前完成，或者說在這個滾動式能源轉型過程中能否解決問題，在這個大背景下，台電配合政府的第三支箭，提出了長期能源開發方案，從台電的開發方案及數據資料中，亦可發現台灣能源轉型的困境。 能源轉型的短期困境：即將除役的發電容量 據台電統計，2017–2028年預計除役的發電容量為1,475.0萬瓩，包括核一、 二、三廠運轉執照屆期的514.4萬瓩外，火力發電廠部分因為廠房設備老舊，對於空污的處理能力也不盡理想，故將逐年退休、淘汰不合格火力發電機廠，其中燃氣廠占426.2萬、燃煤占210萬瓩及燃油占324.5萬瓩，總計為為960.6 萬瓩。

總計核一、 二、三廠除役容量為514.4萬瓩。 圖／取自台電106年長期電源開發方案

2017–2028年間預計退休之火力機組，退休的機組以燃油、燃煤超過總額一半以上。 圖／取自台電106年長期電源開發方案

那麼這些除役的發電容量（十年內合計約1500萬瓩），再加上台灣經濟成長伴隨著總體用電量成長（暫不論電價因素），台電公司究竟預計要如何補上這些空缺？ 這張圖道盡了台灣能源轉型的短期問題：

台電的短中長期開發方案之新增電廠計畫表。 圖／取自台電106年長期電源開發方案

雖說政府的目標是全力發展再生能源，但是再生能源在三年五年內，台電自己能夠投入戰線的裝置容量太少，與火力發電新投入的發電量根本不成比例。 根據台電規劃中、在短期內，台電公司計畫奉准及施工中工程，再生能源只能在三年內新增30萬瓩，火力方面將於三至四年內新增890萬瓩，八年內則將達1010.4萬瓩。 再把時間拉長到2030年，根據台電之目標，再生能源部分離岸風力裝置容量目標為180萬瓩，太陽光電目標為100萬瓩，陸域風力及地熱之目標為70萬瓩，水力發電則為190萬瓩（皆不含購電）；比較火力發電，其新增計畫目標容量則高達2,011.1萬瓩（燃氣 1,567.8萬瓩、燃煤440萬瓩及燃油3.3萬瓩），新增再生能源僅約火力發電的四分之一而已。 實情是短期內，台灣能源轉型是以氣養綠。 燃氣發電具有的彈性特徵，確實適合與風、光再生能源搭配，不過燃氣發電份額上佔了10年內新增總發電量的51％以上，是否忽略了能源轉型方針尚包括「空污改善」一環？縱使相關研究報告顯示，相較燃煤、燃油發電，燃氣發電的重金屬污染屬較可控制的火力發電，但真正的問題是，政府能否解除民眾「以肺養綠」的疑慮，如果無法，將成為轉型的一大困境。 政府的能源轉型三支箭雖已射出，然台電轉型分拆尚未完成，電力自由市場尚未建立，換言之，目前是一個青黃不接的狀態，短期內「以氣養綠」的困境將持續。 台灣能源轉型要成功，不可能單靠台電一家公司就能，舉例來說，太陽能板的佈建需要民間業者為主力，而非台電。重點是如何讓三支箭交互作用，與民間力量集結，台灣能源轉型才真正可能成真。

圖為台中火力發電廠。 圖／聯合報系資料照

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