| 歐盟共同農業政策改革與啟示 |
企劃處經濟研究科 韓寶珠
一、前言歐洲聯盟（European Union, EU, 以下簡稱歐盟）是現今世界上最大之區域經濟體，會員國包括德、法、義、荷、比、盧、丹、英、愛、西、葡、希臘、瑞典、芬蘭、奧等15國，面積324萬平方公里，總人口約3億7千萬，國民生產毛額近8兆，平均國民所得2萬美元，其貿易總額佔全球貿易總額的百分之40，農產貿易佔世界農產品出口總值15％，進口總值20％，不論在WTO或世界農產品市場均扮演相當重要的角色。
「共同農業政策」(Common Agricultural Policy，簡稱CAP)為歐盟實施的第一項共同政策，當初是為了容納各會員國組成歐洲共同市場、支持農場所得及保障共同市場之糧食安全而設立。自1962年開始實施至今40多年以來，其政策隨著區域內外情勢的轉變歷經多次改革。最新的一次改革為歐盟15國農業部長於2003年6月26日達成農業政策改革方案之重大協議，大幅修正歐盟支持農業之方式，改採與生產量脫鉤之補貼制度，以尊重環境保護、食品安全及動植物衛生標準為補貼之依據，讓歐盟農民更有競爭力自行決定生產具市場導向之產品，並積極強調農業環境保護、鄉村發展政策等。
我國與歐盟、日本等國均關切所謂的「農業多功能性」及「非貿易關切事項(NTC)」，瞭解並研究歐盟的共同農業政策改革之架構及內涵，吸取歐盟農業政策改革經驗，將有助於台灣面對WTO挑戰推動農業政策改革及我國參與WTO新回合談判策略之參考。
二、歐盟共同農業政策之改革歷程
西歐六國（西德、法國、義大利、荷蘭、比利時與盧森堡）於1957年簽署「羅馬條約」，成立「歐洲經濟共同體」。各會員國依據羅馬條約第39條規定成立「農業共同市場」(common agricultural market) ，自1962年起實施「共同農業政策」(CAP)，成為歐盟內實施的第一項共同政策。由於歐體最初的6個會員國都是農產品淨進口國，因此，歐體共同農業政策的主要目標為提高農業生產力，確保農業生產者合理適當的所得水準，穩定農產品市場，確保農產品供應，提供消費者合理價格，使歐盟農業免於遭外部廉價農產品的競爭。為了確保政策目標的達成，歐體確立了CAP的三大原則（現歐盟依然執行此一原則），一是建立允許農產品內部自由流動的單一共同市場；二是享有優先權，共同採取各種措施限制外部廉價農產品進入共同市場；三是經費共同負擔，歐體各會員國要繳納一定的費用，以建立共同農業發展基金。歐盟現行的共同農業政策係依據早期歐體建立的基石，隨著歐洲有關國家整個經濟結構以及國際貿易環境之變動而不斷調適的結果。1993年歐洲經濟共同體才改為歐洲聯盟，歐盟農業發展及政策改革可以分為以下幾個階段：
(一)1960~1970年代之改革：
對大多數農產品實施相當高的價格支持和出口補貼，大大刺激了歐體會員國的農業生產，農業生產力大幅提高，農民收入逐年增加，到70年代歐體農業得以自給自足，並有許多農產品成為淨出口項目。
(二)1970-1980年代之改革：
因為基本環境的改變，例如歐盟盟員的擴大（英國、愛爾蘭與丹麥於1973年、希臘於1981年、西班牙與葡萄牙於1986年加入，隨後瑞典、芬蘭及奧地利於1995年加入，成為15個會員國之歐洲聯盟）、內外政經環境的變化等，尤其是世界經貿的變化，農產品生產過剩，而為了處理生產過剩之農產品，農業預算支出亦隨之快速增加，但維持適當農民所得水準之基本目標仍未達成。1984年與1988年之農業政策改革，改革內容則包括削減價格支持，實施運銷配額，限制農業預算成長，以及實施休耕補貼計畫等。
(三)1992年改革：
90年代初期農產品生產過剩、庫存累積及農業支出膨脹情形更為嚴重，農業補貼支出一度占歐體財政預算的三分之二。高價農產品亦使消費者無法忍受，又因長期實施進口保護和出口補貼措施，壓低世界農產品價格，引發國際間農產品貿易戰，使國際農業貿易糾紛頻仍，導致農產品出口國的不滿，這些內外壓力迫使歐盟CAP進行改革。1992年改革主要內容為在降低市場支持價格的同時，對農民採取與生產（種植面積和牲畜頭數）相關的直接給付的方式予以補償，即所謂的藍色補貼措施，並將改革重點逐漸轉向結構改善、農村發展和環境保護上。
(四)2000年議程改革：
WTO烏拉圭回合農業協議1995年開始執行，面對國際貿易自由化壓力，歐盟於1999年3月25日在「柏林高峰會議」中達成「公元2000年議程」，進行較1992年改革更廣及更深之改革，即進一步降低價格支持水準而走向更多的直接給付，並確定加強對 CAP 的第二大支柱政策 - 鄉村發展政策的支持。
(五)最新CAP改革：
面對歐盟東擴及WTO新回合農業談判的內外壓力，歐盟執委會於2002年7月提出完整的共同農業政策改革構想，經過了一年的激烈辯論和前後三次談判，歐盟部長理事會終於在2003年6月26日達成協議，針對農業補貼政策進行根本性的改革，改變過去以生產為補貼依據的農業補貼政策，代之以農民所得為依據的補貼政策，摒除「有生產即有補貼」的做法，改為支持人而非支持物；在發放農業補貼時，要充分考量農業生產過程中的產品質量、環境保護和食品安全。
經過幾次比較大的改革，歐盟共同農業政策從過去以價格支持為基礎的機制，逐步過渡到了以價格和直接給付為主的機制，轉變為「共同農業和農村發展政策」，強調農業的多功能性和永續性，以確保歐盟農村的永續發展。
三、歐盟最新農業政策改革的主要內容
歐盟部長理事會於 2003年6月26日通過農業政策改革新方案，該方案改革的方向為「徹底地改變歐盟對農業的支持方式」，使得農業政策更加市場化。改革的核心內容是將原來與生產掛鉤的藍色補貼，轉變為與生產不掛鉤之「單一農場給付」制度，即綠色補貼措施。改革政策的各項具體措施，將分別從2004年和2005年開始執行。本次農業政策之變革，係歐盟自設立共同農業政策以來其運作方式最根本的改革，促成此項改革之背景有三：(一)2004年5月將有10個擁有龐大而缺乏效率農業部門之新會員加入歐盟，必須及早作因應準備。(二)回應消費者對食品安全之疑慮，以及農業政策對鄉村發展影響之關切。(三)因應WTO新回合農業談判，回應WTO各會員國呼籲歐盟減少農業補貼之要求。這次歐盟農業政策改革的主要內容如次：
(一)改革直接給付方式，實施「單一給付制度」
歐盟的直接給付最早是在1992年開始實施的，作為降低支持價格的補償。「2000年議程」進一步將榖物的支持價格在兩年之內降低15％，同時提高直接給付。給付的計算較為複雜，其基礎是農民每年的種植面積和單位面積的補貼額。單位面積的補貼額是根據單位重量的補貼額與基期產量之積所訂定。實施面積補貼的作物包括：小麥、大麥、燕麥、黑麥、高粱、玉米等榖物作物（cereals）；油菜、向日葵、大豆等油料作物（oilseed crops）；豌豆、蠶豆等蛋白作物（protein crops ）；麻類等纖維作物等。每公頃的補貼額，隨不同作物，不同會員國，不同地區，而有所不同。這些直接給付雖然與當年的價格無關，但是卻與當年種植的產品類別和種植面積多少有關，因此仍與生產掛鉤，屬於對生產和貿易具有扭曲影響的政策。由於歐盟在實行這種政策時，對總的生產數量進行限制，因此，在WTO烏拉圭回合農業協定中這種給付屬於藍色補貼政策，不需列入削減。這種補貼需要每年統計、審查、計算，相當複雜繁瑣。
在新的歐盟共同農業政策改革方案中，以「單一給付制度」 (Single Payment Scheme) 取代大部分現行的直接給付，將原先以牲畜數目或種植面積為計算基礎的直接給付，轉換為與生產脫鉤或分離（decoupled）的給付。每個農民獲得的補貼額將依據2000~2002年為基期的情況確定。一經確定，補貼就與當年種植的作物種類和面積無關，因此不屬於扭曲生產的政策，為WTO可豁免削減的綠色補貼政策。其設計的主要目的在於促使農民以市場為導向以及激發其企業化的潛力，其管理決策過去可能受到共同農業政策補貼之影響，現在則純粹基於市場考量，只要生產活動是能獲利的農民就會繼續經營。此外，為確保歐盟持續的土地管理活動，直接給付的受惠者有義務維持其土地的良好環保及農業經營條件（所謂的交叉配合規定cross-compliance），針對無法達到要求的農民將減少其補貼。
上述改革政策從2005年開始實施，如果某個成員國需要過渡期，則最遲要在2007年開始執行。「與生產脫鉤」為其基本原則，但是決議也作了一些妥協如：
- 如果會員國為避免荒廢土地，則可以將現在的面積補貼幅度的25％予以保留，仍然與當年的生產面積掛鉤，其餘的部分改為不掛鉤補貼。
- 如果會員國願意，對穀物乾燥方面的補貼和對偏遠地區的直接補貼，可以不改變現在的掛鉤補貼方式。
- 牛奶的補貼政策將於2008年改革為單一的農場補貼。如果會員國願意，可以提前進行。
- 會員國如果出於鼓勵某些有利於環境保護、有利於高質量產品產銷的生產方式，可以給予額外的補貼，但是不能超過單一的農場補貼總額的10％。此外如果出現了過度的競爭扭曲，歐盟農業委員會可以通過各產品的管理委員採取必要的管理措施加以解決。
- 農民可獲得的給付權（payment entitlements）係以基期（2000~2002）農民所獲得直接給付總量為參考基礎，將現存於不同市場組織下絕大多數給付納於單一給付體系中。
- 設計國家保留額度（national reserve）作為處理較困難案例及過渡性問題之用。
- 給付權乘以合格公頃數（eligible hectares）為可獲得之給付額。
- 合格公頃數的農地可從事除了種植水果、蔬菜及食用馬鈴薯以外的各種農業活動。
- 給付權3年未用即歸為國家保留額度（national reserve）。
- 舉例說明：
(1)某一農場每年收到7,500歐元之直接給付（參考額=7,500歐元）。
(2)該農場經營36公頃合格土地，其中25公頃有直接給付（參考面積=25公頃）。
(3)參考額7,500歐元除以參考面積25公頃，得出該農場擁有25個價值300歐元的給付權。
(4)該農場主必須至少擁有25公頃合格土地，才能獲得25個給付權的補貼。
(5)該農場主可以賣出11公頃土地而不影響其單一給付（7,500歐元）。
(6)若農場主損失超過11公頃土地例如，另有5公頃因租約終止，他將只有20公頃合格土地，表示有5個給付權不能獲得給付。
(7)農場主對於未使用的給付權有兩個選擇，一為賣出未使用給付權給其他農民，二為另外租或買合格土地。
在以上補貼政策之外，歐盟繼續執行以前的市場穩定政策。不同產品的具體政策措施分述如下：
- 榖物：保留現行的干預（保護）價格。基礎干預價格不變，仍然為每噸63歐元。支持價格仍然維持季節變動，但是每個月的增加幅度減少一半。為了減少過剩，對黑麥不再實施干預（保護）價格。
- 蛋白作物：保留現行的補償性補貼（每噸9.5歐元），並將之轉變為對面積的補貼（每公頃55.57歐元）。總補貼面積限量為140萬公頃。
- 能源作物：對能源作物新增加一項補貼，每公頃45歐元。總補貼面積限量為150萬公頃。補貼的依據是農民生產者與能源生產者簽訂的供貨合約。
- 硬粒小麥：對傳統硬粒小麥種植區的附加補貼也與生產脫鉤。如果會員國希望，可以在兩年內繼續與生產掛鉤，但是保留的掛鉤補貼幅度最多不超過原來的40％。補貼的標準是2004年每公頃313歐元，2005年291歐元，2006年以後為285歐元，納入單一給付體系。對其他地區硬粒小麥的附加補貼將從現在的每公頃139.5歐元在3年之內全部取消，開始年份為2004年。為改善硬粒小麥的生產質量，對於適用於粗粒小麥粉和意大利麵條的指定的專用硬粒小麥品種，將實行新的附加補貼，每公頃為40歐元。
- 澱粉馬鈴薯：按照2000年議程的規定，給予澱粉馬鈴薯的補貼為每噸110.54歐元。新的改革方案將其中的40％納入新的單一給付，其餘的60％仍按原方式進行補貼。原來的最低價格制度仍然保留。
- 乾燥牧草：對乾燥牧草的補貼將在生產者與飼料加工業之間重新分配。對生產者的補貼納入單一給付體系，補貼計算基礎是根據以往的生產情況。對牧草加工業的補貼確定為每公噸33歐元。
- 稻米：稻米原來實施的是干預價格與掛鉤直接補貼政策。改革方案是：繼續實施干預價格，但是價格水準降低一半到與世界市場價格大致相當，為每公噸150歐元。每年的干預收購數量上限為7.5萬公噸。為保持農民的收入不變，將對農民的直接補貼由每公噸52元提高到每公噸177歐元，其中102歐元作為單一補貼，不再與生產掛鉤，其餘75歐元作為掛鉤補貼保留。掛鉤補貼在實際操作時，是根據1995年為基期的每公頃產量與每噸補貼額之積，折算為單位面積補貼額。例如，如果基期每公頃產量為6公噸的話，則改革後種植稻米的補貼為每公頃450歐元。此外，歐盟理事會還計劃在新回合WTO談判中，要求歐盟的主要貿易伙伴修改（降低）稻米的約束關稅。
- 堅果：改革現行的補貼政策，統一實施每公頃120.75歐元的補貼水準，補貼的面積為80萬公頃。將此總面積按杏仁、榛子、核桃、開心果等分攤到各會員國。
- 乳製品：歐盟理事會決定將現在的牛奶生產限額制度繼續保留到2014/2015年。決定在四年之內將黃油的干預價格降低25％（2004起每年降低7％，2007年降低4％）。與2000年議程計劃相較，降低的幅度增加了10個百分點。脫脂奶粉干預價格的降低計劃與2000年議程目標相同，從2004年開始3年之內降低15％，每年降低5％。對黃油的干預收購數量將從2004年的7萬公噸降低到2007年的3萬公噸。超過該數量上限時，可以競標的方式進行收購。取消牛奶的目標價格，牛奶的固定補貼為：2004年每公噸11.81歐元，2005年為23.65歐元，2006年以後為35.5歐元。
上述單一給付制度，儘管不再與生產掛鉤，但是卻需遵守環境、食品安全、動物健康和動物福利標準等方面的法規。主要原因是實施直接給付之後，農民享受的補貼變得明顯了，為了向納稅人和消費者說明這種補貼的正當性，對農民提出了環境保護等方面的要求，稱之為「交叉配合」（cross-compliance）要求。這種交叉配合要求也可以用於保護一定的農村自然景觀。如果農民沒有能夠很好地達到有關的要求標準，則視情況按比例削減給予該農民的直接給付額。目前歐盟就「交叉配合」規定計列有18項歐盟有關環境、食品品質、動植物衛生、動物福利之法規，並設定維持「良好的農業與環境條件」之實施標準。同時就交叉配合規定設有懲罰（sanctions）機制，各會員國可保有25％的罰款。
(四)建立一個新的「農場諮詢系統」 (Farm Advisory System)
為協助農民轉型為現代化、高品質農業，會員國必須在2007年前建立一個新的農場諮詢系統供農民使用。在2010年以前，農民可以自願選擇是否參加這個系統。2010年，歐盟執委會將報告這個系統的進展；在此基礎上，歐盟部長理事會將決定是否將該系統列為強制農民參加的系統。這個系統的主要任務是向農民提供如何在生產過程中按照有關標準和良好操作規範的諮詢服務。歐盟農場審計部門將定期地對農場投入資材的投入水準進行審查，以確定是否符合有關的環境、食品安全和動物福利要求。有關的費用由歐盟的農村發展基金支付。
(五)加強鄉村發展（rural development）
歐盟用於促進鄉村發展的資金將大幅度增加。用於促進鄉村發展的措施範圍也將擴大。這些規定將從2005年開始實施。至於具體的措施，則由會員國或者會員國的區政府決定。
促進鄉村發展主要有四個面向：一是鼓勵農民生產高質量且能滿足消費者需求的產品。最高補貼額為每個農場每年3,000歐元，最多5年。如果生產高質量產品的生產者組織要進行宣傳和促銷該產品，則可以對該促銷活動予以支持，最多可以按實際費用的70％給予補貼。二是支持農民按照歐盟標準進行生產。在有關環境、公共衛生、動植物健康、動物福利和職業安全等方面，有一些標準在歐盟已經立法確定了，但是在一些會員國中尚未實施。如果農民開始採用並按照這些標準進行生產，則可以給予臨時性的補貼。補貼將按統一的標準，時間最長不超過5年，每年每個農場最高補貼額不超過1萬歐元。如果農民需要有關的諮詢服務，則可以對該諮詢費用進行補貼，最高可達80％，數額上不超過1,500歐元。三是對實施高標準動物福利的農民實行補貼。如果農民採取的畜牧飼養方式比一般的良好飼養方式標準還要高，並且至少要連續5年實行同樣的措施，則可以視情況給予補貼。補貼的幅度依據採取這種高標準所增加的成本或者減少的收益情況而定，最多每年每個牲畜單位（成牛）可以補貼500歐元。四是增加對年輕農民進入農業生產所進行的投資補貼，目的是鼓勵年輕人進入農業行業和從事農業活動。
(六)調減對大農場的補貼（Modulation）
按照目前的政策，歐盟農業補貼的80％為大農場所獲得，但大農場只占全部農場數量的20％，補貼並不公平。新的改革決定對大農場的直接補貼標準予以調減，調減的幅度2005年為3％，2006年為4％，2007年到2013年為5％。不過每年獲得直接補貼額不超過5,000歐元的農場免予調減。調減的數額估計有12億歐元全數用於促進鄉村發展項目，將按一定的標準在會員國間進行分配，但是至少有80％應當保留在調減來源農場所在的會員國。
五、歐盟農業政策改革的影響
歐盟的農業政策改革對歐盟內部和新回合WTO農業談判產生的影響主要有以下幾個方面：
(一)依據歐盟所作影響評估，此次共同農業政策改革使得生產者決策更具彈性及市場導向，將顯著改善世界農產品市場的平衡，農民將獲得更穩定的收入。消費者及納稅人將可獲得更高質量的產品、更好的環境保護及動物保護。該改革對於世界貿易有相當正面的影響。
(二)從農民組織的角度這次改革的影響大不相同，歐洲最大的農民協會 COPA-COGECA表示，這是其所經歷的最重大的改革，將對歐洲農業造成損害，使得歐洲農業的競爭力受到威脅。改革將在不同的農民之間、不同的農業產業之間、不同的地區和會員國之間產生不確定性和競爭扭曲，可能將生產成本提高到市場價格之上，從而迫使農民放棄生產。另一個農民組織CPE的反應更為激烈，認為改革是一項"醜聞"和"詐騙"，指出脫鉤補貼將使得一些中小農民放棄農業，與農村發展的目標背道而馳。農民組織普遍認為這樣的農業補貼改革方式會降低農民收入及生活水準，所謂「交叉配合」規定形同雙重懲罰，並會導致問題地區進一步降低農業生產活動。結果為降低歐盟內部的農業生產，進口更多便宜的農產品，同時會造成農產品價格的不穩定，農業就業人口將持續降低。
(三)總體而言，由於大部分原來與生產掛鉤的藍色補貼將轉變為綠色補貼，因此，歐盟農民未來在進行生產決策時，會更加以市場為導向。生產的結構會產生一些調整，歐盟具有比較優勢的產業將可強化其競爭力，而比較優勢弱的產業將縮減。生產規模的擴大速度可能會加快。如果再考慮到歐盟東擴的影響，歐盟內部市場農產品的價格必將呈現下降趨勢。
(四)隨著大部分藍色支持轉變為綠色支持，以及國內市場價格的下降將進一步降低出口補貼和市場開放壓力，歐盟在WTO新回合農業談判中得以減輕壓力。不過儘管談判的國內條件有所改善，與北美和凱恩斯集團相比，歐盟的地位仍然是不利的，因此仍然不會積極地推進或支持大幅度的減讓建議。此外一些農產品出口國和非政府組織認為歐盟這次的農業政策改革只是補貼方式的變化，總體上看，歐盟農業的補貼總量和相對幅度都沒有減少，歐盟仍將繼續將過剩農產品以補貼方式傾銷到農產品進口國。因此，在2003年9月份WTO坎昆部長會議中，仍因會員在農業議題上立場差異過大，未獲具體協議。
(五)對於日本和韓國等保護程度較高的國家來說，歐盟的改革政策形成了一種壓力，促使這些國家也考慮改革其國內農業支持政策，考量實行補貼政策改革，將價格補貼改變為脫鉤的直接給付。可以預見，歐盟這樣成員眾多而利益關係複雜的集團都能夠克服種種矛盾，在脫鉤補貼和市場化方向邁出了重要的一步，其做法其他國家亦可作為參考。
六、歐盟共同農業政策改革對我國之啟示
這次歐盟CAP改革是在內外部雙重壓力下進行的。為了防止農業勞動力的流失，穩定農場主的基本收入，滿足消費者日益增長的對產品質量、食品安全的要求，及滿足納稅者對更加透明、有效的財政支出的要求，解決歐盟東擴後的財政預算問題，爭取WTO新回合農業談判中的主動。這次CAP改革調整農產品價格支持範圍，增加「與生產脫鉤」的直接給付，將給付與環境、食品安全、動植物健康、動物福利、良好的農業與環境條件掛鉤，建立「單一給付」制度，加強農業和鄉村地區發展，以提高歐盟農業的競爭力，促進以市場為導向的農業得以持續發展。其對我國農業政策改革的啟示如下：
(一)為符合WTO農業談判有關補貼的規範，將與生產相關的補貼改革為不影響生產的直接給付成為必然的趨勢。實施不影響生產的直接給付除符合WTO豁免削減的綠色補貼要求，更有助於國內農業政策目標的達成。其優點有二，一為操作簡便，不需每年進行統計計算和查核等極為複雜的行政工作；二是不會扭曲農業生產和貿易，不違背市場原則，有利於比較優勢的發揮和資源的合理利用。歐盟從1992年開始將以價格支持（屬琥珀色補貼）為主轉變為與生產掛鉤的直接給付（屬藍色補貼）為主，而這次的改革開始實施從掛鉤直接給付轉向為脫鉤直接給付（屬綠色補貼）。我國主要的價格支持過去一向以稻米為主，不過最近亦增加其他價格收購的產品項目，與目前世界的趨勢不同，因此我國有必要配合WTO規範，將我國農業補貼措施儘量調整以不扭曲生產與貿易之綠色補貼為主，借鏡歐盟的直接給付制度，參酌我國國情及經營制度等因素，考量研擬符合可豁免削減之「直接給付」取代現行價格補貼措施，以補償農民所得，並積極推動農業建設，促進產業升級措施，以提昇農業競爭力。
(二)歐盟這次改革為保證單一給付制度的有效實施，制定了一系列配套措施，包括：建立直接給付遞減和調整機制，解決歐盟東擴後的財政轉移和支持鄉村發展問題；建立健全綜合管理和控制體系，有效管理直接給付所涉及的各項活動，利於農場主監督政府財政支付行為的合法性，便於農場主之間相互監督；建立農場諮詢體系，幫助農場主更好地履行環境、食品安全、動植物衛生和動物福利等法定經營要求以及保持良好的農業與環境經營條件的要求。顯示其農業政策的目標不單純為生產者，對於消費者和一般民眾對食品安全、環境保護和動物福利的需求更加重視，我國農業政策有必要借鑒，進一步加強有關農產品品質、食品安全以及消費者權益的重視。
(三)歐盟近年來一直重視加強鄉村發展，這次的改革又加強了對促進鄉村發展方面的支持。傳統上，歐盟共同農業政策只涉及市場政策領域，而鄉村發展政策是各會員國自己決策和支持的領域。但是近年來，歐盟對鄉村發展日益重視，增加列入支持鄉村發展的內容，如加強對鄉村環境保護方面的支持，加強對農業生產標準化、提高食品質量與食品安全方面的支持等等。我國一直缺乏整體的鄉村發展政策，歐盟長久以來對鄉村發展政策的作法值得我國借鑒與學習，以塑造優質農業產銷環境，活化農村在地營造組織，強化農村生活機能，推動休閒安養產業之發展。
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