2022/10/25 徐子軒
「美、中在乎海洋戰略，但太平洋島國在乎的是氣候變遷...」
9月28日，美國拜登政府在華府舉辦為期兩天的首屆美國-太平洋島國峰會，除了基里巴斯外，幾乎所有的島國領袖都出席了本次會議。此次峰會的主題包括氣候變化、海上安全和經濟發展等，同時白宮發佈《太平洋夥伴關係戰略》、《21世紀美國-太平洋島嶼夥伴關係路線圖》，以及最終各方簽署的11點《美國-太平洋夥伴關係宣言》。
拜登政府的新太平洋夥伴戰略首次強調了該地區對美國的重要性，並正式將太平洋島嶼和印太戰略聯繫起來。今年以來，太平洋地區受到各大國的關注——特別是美國與中國——雖然白宮公布的文件內沒有提到中國，但地緣政治競爭無疑是美國快速推動太平洋夥伴關係的主要驅動力。
由歷史經驗觀之，島嶼對於大國的區域戰略，以及在浩瀚海洋中建立海軍主導地位非常重要，像是近80年前美日爭霸的太平洋戰爭。過去位於重要地點的島嶼基地是投射海軍力量、確保能源供應等關鍵，但二戰結束後，太平洋只有美國一個大國，缺乏競爭者導致華府出現了海洋戰略惰性，長期忽略太平洋島國。
然而中國再度崛起，習政權的全球野心使海洋領域重新成為焦點，這也是為何中國可能在所羅門群島建立軍事基地會讓西方國家感到緊張。正如拜登在峰會上所言，美國和世界的安全取決於太平洋島嶼的安全，並強調未來數十年世界歷史將由印太區域書寫，因此和太平洋島國必須要加強連結。
不過，隨著美國和中國在太平洋航線和島嶼展開競爭，這兩個大國很快意識到各方認知的差距，因為華府和北京主要專注於國防和安全議題，但島國更想要求全球碳排放量排行前二的兩國採取行動。也就是說，太平洋島國的重中之重是攸關生存的氣候變遷，大國如果想要贏得島國好感，應該要在這部分採取作為。
根據2021年世界風險指數，在所有大陸的災害風險評估上，大洋洲的風險最高，因為高度暴露於極端自然事件，例如瓦努阿圖、所羅門群島和湯加是全球排名前三高風險的國家。到了今年，美洲和亞洲超過大洋洲，但大洋洲諸國的風險仍舊不低，不僅是氣候變化的問題，也是缺乏對氣候變化的適應能力。
事實上，太平洋島嶼是世界上最容易受到氣候影響的區域之一，特別是對位於低窪的環礁島國構成了生存威脅，正逐步顛覆島民的千百年以來的生活。科學研究顯示，全球氣溫上升有可能摧毀海洋生物，以及地區仰賴海洋生態系統的經濟，這是幾十年來島國的憂患，但通常遭到國際社會的刻意忽視。
長久以來，島國一直呼籲採取緊急氣候行動，但各大國在氣候變化方面都有自己的倡議，和島國的需求往往扞格不入。例如氣候融資（Climate Finance），這是指已開發國家提供應對氣候變化的公共、私人和多邊資金，包括贈款、貸款等各種形式，試圖增加特定對象對抗氣候影響的抵禦能力。
相比其他大陸，流向大洋洲島嶼國家的氣候融資可說甚低。資料顯示2016-2019年，大洋洲的氣候融資僅佔2019年全球總額167億美元的1%，而亞洲佔了43%。再看過去四年數據，最不發達國家的融資金額成長甚快，達到四倍以上，而大洋洲發展中國家卻未成長，明顯被已開發國家冷落。
根據2009年哥本哈根聯合國氣候峰會（COP15），已開發國家承諾到2020年動員各種資金，預計每年籌集1千億美元，向較不富裕國家提供財政援助、緩解氣候變化影響，然而這個目標卻從未達成。因此在今年太平洋島嶼論壇（PIF）上，要求高排放國家增加一倍融資到2千億美元，並量化新的融資目標。
要知道，太平洋島國是世界上最依賴外部援助的區域之一，以人均來算是世界之冠。每年約60多個雙邊和多邊捐助者：最大的捐助國是澳洲，其次是紐西蘭和中國等國，這些國家向太平洋島國提供超過20億美元的發展援助，相當於該地區GDP的8%。這幾年澳洲的援助雖逐漸下降，但仍然超越其他國家許多。
雖然贈款佔太平洋島國發展援助的大部分，但中國援助的方式卻不相同。一般西方捐助國多採官方發展援助，也就是不需償還的金援，且附帶要求受援國家需建立善政，但中國則是以優惠貸款（concessional loans）的方式，利率通常是2-3%，來建設大型基礎設施。中國的貸款引發了澳洲、美國等國的擔憂，如東加王國的對外貸款，一半以上來自中國，預料比例將會持續上升，北京可能會以此做為影響政治的工具。
然而，中國並不是太平洋地區債務風險上升的唯一因素，部分太平洋國家數年前早已負債累累。以2015年數據觀之，諾魯的債務與GDP比達到105%，薩摩亞、東加、吐瓦魯都超過五成。加上新冠大流行嚴重打擊了太平洋島國，他們只能靠舉債度日，債務比瞬間從2019年的32.9%上升到2021年的42.2%。
對此，太平洋島國的領導人了然於胸。今年4月，PIF舉行了第一屆太平洋區域債務會議，重點在該地區面臨的債務和財政可持續性的挑戰。島國領袖們認為，自然災害等事件盛行，加劇政府預算赤字與整個地區的債務困境，因此呼籲債權國暫停履行債權，甚至是減免債務。
這就給了島國絕佳時機，最大限度地利用地緣政治競爭，迫使大國以新的方式解決島國債務問題，或是推出攸關氣候變化的政策措施。例如瓦努阿圖推出雄心勃勃的氣候計劃 ，預計到2030年從再生能源中產生100%的電力，這需要至少12億美元的經費。其他國家也有類似計畫，都得從外部獲得大量援助。
對華府來說，與中國的競爭將是美國最緊迫的安全議題之一，華府及其合作夥伴將不得不在新的地緣政治下和島國接觸。拜登政府已經注意到，氣候變化和地緣政治難以切割，美國不需要建造港口等建設和中國競爭，相反的，應該利用技術和專業知識，為島國提供氣候變化的解決方案，才有新的吸引力。
對北京來說，儘管在今年6月的外交行動觸礁，因為部分太平洋島國如斐濟、密克羅尼亞等對北京的意圖頗有疑慮，以致中國未能與10個太平洋島嶼國家達成區域經濟和安全協定，但毫無疑問中國將加快促進與太平洋地區的關係。相較於西方，中國對太平洋國家的融資逐漸提升，除了擴大影響力，同時也在和台灣競爭，確立台灣的太平洋邦交國轉向一個中國的政策。
最後，太平洋島國固然可以藉著地緣政治競爭從中獲利。但島國必須清楚，外援總有一天會枯竭，要有自己應對氣候變化的方式，像是PIF的2050年藍色太平洋戰略中就提出，該區域應經營熱帶藍色食品（blue food），這需要全球協調漁業捕撈、改善水產養殖，還要島國保護海洋生態系統，才能打造可持續性的漁業。
更重要的是，雖然新冠疫情逐漸和緩，但全球經濟開始轉壞，太平洋島國得盡快建立所謂「無現金適應」（cashless adaptation）的韌性。這是指開發低成本就能使人民生計適應氣候變化的方法，例如富裕國家會建築堤防，以保護被侵蝕的海岸，但所費不貲，未必是島國首選，重新種植沿海紅樹林可能更容易維持。
在本世紀結束前，不少太平洋島國會面臨生死存亡的關卡。11月初，全球將齊聚在埃及舉行氣候峰會（COP27），太平洋島國與其他氣候受災戶會大力呼籲執行先前的氣候承諾，像是控制全球暖化在1.5度C以下。這需要已開發國家大量減排溫室氣體，然而在美中對立的情勢下可能會受到影響，太平洋島國勢必得思考如何讓大國付出相對應的代價。
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