上下游記者 蔡佳珊2021 年 07 月 31 日
風電大舉進駐，海口人的生活激起滔天巨浪。被陸域風機包圍的村莊受噪音、眩影所苦，海上密佈的離岸風機，則讓討海為生的漁村面臨生計無著的危機。
《上下游》遍訪各領域專家學者，指出當前的綠能開發不只重創居民權益、衝擊環境，且法制基礎不完備、政府權責失衡。風電政策的推動方式，把再生能源跟社會人民、政府體制都推向一個負面的循環。
究竟這套制度背後的結構性問題為何？應該要怎樣「校正回歸」，讓風能既為我們所用，又可把對於海線居民的干擾降到最低限度？本專題羅列出以下五大缺失和解方：
一、缺乏公眾參與機制—應從選址階段就廣徵意見
從陸域到海域，風機建置十幾年來抗爭不斷，主要控訴都是：沒有充分徵求居民意見，尤其受影響最大的利害關係人，知情權和參與權都未被保障，往往在風機已經開始動工才得知。
海委會海保署海洋生物保育組科長吳建勳過去任職漁業署時，曾參與多次離岸風電環評，「廠商環評報告裡面有『民意調查』，但是廠商找的人可能不是直接利害相關人，並沒有明確規範怎樣才是有效的調查。」他就曾經質疑廠商問的都是沿岸養殖漁民，而非受風機影響最大的刺網漁民。
「在選址階段就要讓漁民表達意見，不是木已成舟才通知。」成功大學都市計劃系副教授黃偉茹指出，先前很多漁民都是到了協商漁業補償時才知情，已經難以回天。她更強調，因為海域調查資料不充分，國外經驗就是相信「在地知識」，以便在選址初期就避免設置在捕魚熱點或生態棲地，因此漁民的早期參與更顯關鍵。
而現行制度以漁會代表漁民，在資訊傳達和意見蒐集上皆有未竟之處。成功大學法律系教授王毓正認為，「行政程序和決策過程，除了漁會之外，要有多元管道讓個別漁民表達意見。」例如，環評會議就應該要擴大參與，讓受到影響的漁民都能得知開會資訊並且前來參加，但目前並沒有制度化的管道。
環境權保障基金會執行長涂又文指出，環評通知不是發給村里辦公室或放在網路上就好，應該要通知到漁港或安檢所等漁民必經之處，漁民才看得到。在強化溝通的部分，漁業主管機關應該要仿效國外制定漁業溝通指引，明列廠商要做到哪些溝通；而廠商本身也有充分告知利害關係人的義務，否則也會影響風場開工的順利度。
二、用補償換開發，人權被漠視—應將居民權益納入審查程序
在現行風電審查程序當中，「環評」是最重要的關卡。《環境影響評估法》中規範的審查層面不只是開發行為對於自然環境的影響，也包括「社會環境及經濟」，理應要照顧到在地居民權益。
然而在陸域風電部分，距民宅250公尺以上就免環評，導致風機選址見縫插針、甚至包圍村莊，卻無需經過居民同意。
在離岸風電開發中首當其衝的漁民社會經濟面影響，也無法在環評當中得到充分討論，而且常被簡化為漁業補償議題，而被環評過程排除在外。漁民權益暨環境永續中心主任鍾瀚樞認為，「現在的環評規範就有社會經濟影響考量，但缺乏指標去實際落實。」
環評過程當中缺乏漁民的角色，若漁民沒有參與環評過程，權益很可能就被忽視。涂又文指出，「參與公共事務的討論，離他們的生活圈是很遠的。」而環評委員多為環工生態背景，對於漁業也未必深入了解。她建議，針對漁業的評估應成立專家小組，提供環評委員意見。
王毓正分析，由於先前中科三期等開發案損及在地農民權益而纏訟多年，法律界越來越重視《環境影響評估法施行細則》第19條，其中明訂開發行為對當地眾多居民之權益有顯著不利影響時，必須進入第二階段環評。但是許多離岸風電開發案都是在第一階段就通過，「都沒有針對漁民做調查，憑什麼說沒有顯著影響呢？」
涂又文批評，政府因為缺少漁業基礎資料，難以判斷會對漁民造成多大影響，如沒有資料就認為沒有影響，對漁民是最大的漠視。「在這個過程中，如果漁民沒有一定程度的參與，去理解這個開發案會受到怎樣的損失，我們會覺得他的人權某種程度被侵害了。」
針對辨識利害關係人的必要性，涂又文認為，漁業署習慣上透過各地漁會掌握漁業情況。但是其實這些資料並不難找，「每個漁民要出海都要經過安檢所，安檢所其實有最清楚的（漁民出海紀錄）資料。」
漁會代表性因地而異，漁業署須負責辨識利害關係人
「漁業不算環境專業，在環評中不會被很高調討論。」這是吳建勳參與環評多次的觀察。他也看過民國八、九十年代以來大量的環評報告書，「不只是風電，所有海岸開發，考慮到漁民都只有一件事情，就是補償。」
而補償是由漁會和廠商來談，但各地漁會性質和做法不同，對漁民的代表性也就因地而異。例如當風電商擬進駐北方三島時，北方各區漁會捍衛漁權強烈反對，但在西部海域，卻有地方漁會公開在環評會議上支持風電開發，只求有所「回饋」。
多位專家認為，漁業署作為漁業主管機關，必須要有基礎調查和研究，在前期就審慎評估風電對漁業造成的影響，不能只有補償機制，任由廠商和漁會自己去談。「責任還是在漁業署身上，他發那個同意文件，真的好像只在幫人家背書，只要你們兩方面都不再吵，我就發同意函。」
「我們還是期待漁業署至少可以分析出一個利害關係人的群像，」涂又文認為，在這麼多次漁民抗爭之後，主管機關有責任去釐清不同區位的漁民狀態，才能得知如何跟漁民溝通，並讓漁民有更多闡述想法的機會。
三、缺乏區位規劃——尊重既有使用者，落實海洋空間規劃
台灣四面環海，海洋是藍色國土，卻沒有海洋空間規劃的法規。「台灣海洋是無政府狀態，」面對離岸風電頻頻和漁業、航道搶地盤衝突不斷，海洋大學榮譽講座教授邱文彥多年來疾呼：政府必須盡快制定海洋空間規劃法令。
「海洋空間規劃基本原則，最重要的是尊重現有的使用者，比如漁業、航運，」邱文彥解說，國外的海洋管理單位會針對既有使用先做排除，自然就減少爭議。
《海域管理法》尚未出爐，領海內海域區的使用許可，現由內政部掌管，根據的是《非都市土地使用管制規則》。其中第6-2條也明訂：「於不影響海域永續利用之前提下，尊重現行之使用。」然而在內政部區位許可的審查會議上，「現行之使用」的漁場，並沒有獲得充分討論與尊重，風場一個接一個過關。
邱文彥也重申，近岸的海域使用複雜、生態敏感，離岸風電應遵守2016年政策環評「先遠後近」的結論，從遠岸比較沒爭議的區域先做開發。在2017年5月環評審查會議上，環保署也認為必須遵循先遠後近原則，經濟部也認同政策環評結論應為個案審查的上位政策指導。然而這共識卻宛如空中樓閣，後來不分遠岸、近岸，大批風場快速通過了環評。
四、法制基礎不完備——應制定正式法規命令
綠能開發應該伴隨著法律制度的建構，許多國家並為離岸風電訂定專法，但台灣卻連個正式的法規都沒有。從陸域到離岸風機，十年來爭議此起彼落，法制卻如牛步，或以薄弱的行政規則來規範如此重大的國家政策。
正式的法規命令要送立法院備查，草案預告60天讓公眾參與討論，然而離岸風電的數個「作業要點」（註）卻因只是能源局的行政規則，完全無須經此程序，一公告就即日生效。不只許多法律專家對此提出適法性疑慮，甚至認為有違憲之虞，監察院也曾作調查報告對經濟部提出糾正：
「離岸風電之建置發展及後續購電需投入數千億以上之經費，影響國家財政及全體納稅人權益甚鉅，屬『公共利益之重大事項』，按司法院釋字第443號及第753號解釋意旨，仍應有『法律或法律具體明確授權之命令』為依據。」
而後經濟部迅速發出澄清文，稱其「作業要點」有《電業法》等明確授權依據。最新公布的第三階段開發規則，依然採用「作業要點」的方式。
「如果真的有授權依據，就是法規賦予你立法的義務，那你更應該直接訂定一個法規命令。」東吳大學法律系教授胡博硯認為，既然是高達數兆的產業，法律層級本應提高到有立法者介入才是。
五、跨部會整合不足，權責失衡——須有更高統籌單位
過去曾發生經濟部公布的離岸風電潛力場址中，未先排除船舶航道而被迫取消數個場址，也發生過場址太過靠近桃園機場，影響飛安而被退回籌設許可，凡此種種，都凸顯出風電政策中缺少跨部會整合的荒謬。
跨部會整合是行政院能源及減碳辦公室的工作，不過有專家認為，能源辦並無實權，難以發揮實質作用。「非核家園」目標如同尚方寶劍，經濟部能源局領銜急行軍，其他部會被迫配合，猶如一台拼裝車匆匆開上高速公路。
在離岸風電部分，許多專家指望的整合單位是海洋委員會。因為涉及海域空間規劃，應由海洋事務的最高主管機關來統合，許多歐陸國家也是如此。然而我國海委會才剛成立三年，能量不足，也沒有法律的權限，可說是遠水救不了近火。
王毓正認為，「從任務分配來看，再生能源是經濟部的工作、能源局的任務。但這是一個國家高度的計畫，是一個重大的轉型，應該是行政院帶頭來做。」他認為，若能有海洋專業者擔任行政院政務委員，便可在海洋事務上統籌協調各部會。
綠能目標時程太趕，欲速則不達——應務實檢討，逐步邁進
本專題訪問的多位專家不約而同指出，綠能政策之所以問題百出，追根究底就是推動太急。以離岸風電為例，歐洲國家莫不花費多年時間在前期規劃，日本也是謹慎推動，台灣卻一下子喊出2025要做5.7GW，2026到2035要再做15GW，是非常大膽的開發行為。
就連監察院也曾提醒經濟部「務實檢討」2025再生能源20%的目標，恐存「欲速則不達之虞」。某位官員也私下表示，「想快也快不了，一次框那麼多，給廠商許了那麼多願，但是可能不會成功，應該要亦步亦趨。」
「在法學當中有一句諺語，目的不能使手段正當化。」王毓正質疑，「我們一定要不計代價達到2025綠能目標嗎？」
「行政的決策正義是很大的問題，」邱文彥語重心長表示，政府應該訂定計畫逐步邁向非核家園，而不是在時限之前急急忙忙用盡一切手段，讓我們的鹽田、魚塭、濕地、海岸遭到難以回復的破壞，更犧牲了鄉村、漁民或當地民眾的權益。
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