日本沖之鳥礁
2016-05-06
台灣漁船日前在日本沖之鳥礁（島）附近水域捕魚，被日本視為非法扣留罰款，引起台灣政府不滿。馬英九甚至派「海巡九號」到當地水域「護漁」，引起國際關注。
根據《聯合國海洋法公約》，沿岸國有權主張12海里的領海，和200海里的專屬經濟區。換言之，沿岸國有權對位於領海線起12海里與200海里之間的水域，對漁業等有關海洋資源的活動進行管理。台灣漁船被捕的地方，在日本沖之鳥礁200海里內（但在12海里以外）。如果沖之鳥礁有資格主張專屬經濟區，那麼日本對台灣漁船的執法絕無問題。
但這種資格備受爭議。沖之鳥礁是一個珊瑚環礁，整個礁盤面積甚大，有8平方公里。環礁的形態像個大碗，中心低，周邊高。退潮的時候，環礁邊緣不少部分能露出水面；但漲潮時，只有共計9平方米的兩塊礁石能露出水面，最高點不過幾十厘米。
礁石與島嶼，不同的主張權利
根據公約，（在漲潮時能露出水面的）礁石（rock）和島嶼（island），在主張海域方面的資格相差極大。礁石只能擁有領海，島嶼卻能擁有專屬經濟區。根據第121條島嶼制度，若要被承認為能主張專屬經濟區的島嶼，除了要是「四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域」，還要「能維持人類居住或本身經濟生活」。
用這個標準衡量，沖之鳥礁只能算是礁石，不是島嶼。事實上，日本為了保證這9平方米的礁石能一直露出水面，而不至於因海水上漲而連「礁石」的資格也失去（從而變為「低潮高地」），還想方設法做了加固措施，在1987年起於礁石旁邊圍上防波堤。日本在那兩塊礁石附近另選地點，建造了一個人工海上平台（高腳屋），上面建有海洋觀察站，有工作人員長駐，但對於那兩塊礁石則基本沒有變動。
日本堅持沖之鳥礁是島嶼，並在有1977年就劃定大陸架和專屬經濟區。如果日本的立場得到承認，那麼以沖之鳥礁為中心的200海里範圍，可以劃出40萬平方公里的專屬經濟區和大陸架。這個面積比日本領土還要大。以這兩塊礁石獲得這麼大的專屬經濟區是否合理，值得懷疑。
中國和韓國一直反對日本；中韓皆主張沖之鳥礁是礁石，不能主張專屬經濟區。日本學者為此提出不少理由，比如栗林忠男就曾指出，珊瑚礁和一般礁石不能相提並論，因為珊瑚礁會繼續「天然地」生長，但礁石只會被不斷腐蝕。公約第121條的規定固然確實有含糊之處，但日方理由在很多國際法學者看來還是理據不足。
如果以地質因素作為統一標準而橫向比較，日本沖之鳥礁的地質情況，和中國在南海佔據的永暑礁，以及現在成為焦點的「黃岩島」（Scarborough Reef, 台灣稱「民主礁」）比較相似。如果認為永暑礁與「黃岩島」不是島，那麼沖之鳥礁也自然不應該是一個島。相反，台灣佔據的太平島、越南佔據的南威島，以及菲律賓佔據的中業島等，天然面積大得多，則更有被視為島的理由。
但和南海諸島相比，沖之鳥礁也有地理上的有利地位：第一，它的主權沒有爭議；第二，它孤懸海外，400海里之內都沒有其他國家領土，所以不存在因為領海重疊而出現的海域爭議。此外，日本也沒有妨礙航海自由。這使日本在這方面的立場，不會像南海諸島一樣成為國際焦點。
聯合國大陸架裁決有利日本
沖之鳥礁的法律狀態在2012年之後進一步複雜化。2008年，日本根據聯合國設置的日程，向聯合國大陸架界限委員會提交了外大陸架申請。當中以沖之鳥礁為圓心，200海里為半徑畫出一個圓圈，與圓圈相連的三個區塊（北面的SKB、西面的MIT與南面的KPR海域，見附圖），也在日本申請成為其外大陸架的七個區塊之列。
沖之鳥嶼地圖。 來源：日本提交聯合國申請書
所謂外大陸架，是指領海基線200海里到350海里之間的大陸架。根據公約，200海里之內的大陸架（和專屬經濟區）不需要特別的程序申請和批准，但是外大陸架則要求各國提出申請，並提交足夠的地理資料，證明申請區域符合「大陸架」的標準，才可以被承認。
當時中國對這三個區塊提出書面抗議，韓國抗議把沖之鳥礁作為基點，但未列出具體的區塊。有趣的是，與日本外大陸架有潛在利益衝突的美國反而致信委員會，不反對日本的申請（MIT區域與美屬北馬里亞納群島的大陸架接壤，美國也有資格申請那個區域作為外大陸架）。最後由於中韓反對，委員會在2012年發表的書面報告中，對KPR區域不作出決議；但對SKB和MIT區塊，則作出了建議。
日本和中韓對這份報告有不同的解讀。日本認為委員會對SKB和MIT區塊的建議意見，表示委員會承認了日本對沖之鳥的島嶼地位；而中韓則認為，委員會沒有對KPR作出裁決，則表明否認了其島嶼地位。客觀來看，儘管委員會沒有直接裁決沖之鳥到底是島還是礁這個問題，但其對SKB和MIT的建議更有利於日方立場。而從現實來看，委員會的這份報告的確令日本在這個問題上更顯得理直氣壯。
近年，中國和台灣很多漁船都進入了這個「專屬經濟區」作業，日本難以一一處理，多數只能採取驅逐行動，又因中國國力強大，日本當然只能「柿子挑軟的吃」，拿台灣漁船「出氣」。
馬政府反應過激，替北京做球？
儘管馬英九政府在此事的態度，符合台灣的一向立場，但其反應實屬過激。把此事與台對日311地震援助相提並論無稽之極。海巡署派船護航，更是違反國際慣例──因為海巡署的船隻屬於民事船隻，只應該在自己有管轄權的海域活動；如果要在公海保護海外權益，應該派出軍艦而不是民事船隻，否則難免讓人覺得有企圖單方面擴大管轄權之嫌。對此，只能以馬英九固有的「對日強硬」和對奠定「政治遺產」的心急來解釋。
從更大的視角來看，馬英九把沖之鳥礁事件擴大化，引起國際關注，也可能正在幫中國一個大忙。因爲南海仲裁案即將宣判，台日爭議可能會被中國用於分散國際壓力。在菲律賓訴中國的南海仲裁案中，中國堅持不參與；從庭審過程觀察，菲律賓在大部分訴求獲勝的可能性極大。菲律賓、越南、新加坡、印尼等東南亞國家，及美日澳英等西方國家，都已經敦促中國要遵守仲裁庭的決議。雙方不斷在這個問題進行外交宣傳和法律角力。
中國可能會利用日本在沖之鳥礁上的立場，反證自己在南海訴求的合理性。中國能採用的邏輯可能有兩個：一個是日本「不守國際法」，中國也不必守；第二是既然日本能通過沖之鳥礁主張專屬經濟區，中國也可以比照。當然，第二種邏輯的前提，和中國現有對沖之鳥礁的立場相反，所以深究下去，中國對沖之鳥礁應採取何種立場，才能原則一致地實現利益最大化，值得再深入論證。
隨着馬英九的下台，台灣的態度可望轉變，此事大概不會引起大風波。可是，沖之鳥礁地位的問題，將會長期化。如何更詳細地規定類似的珊瑚礁在國際海洋法上的權利，以平衡各國利益、安全以及海洋管理的需要，值得各國進一步研究，甚至應該在公約基礎上，達成新的協議。
（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士，近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係）
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